II SA/Bd 787/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi S. B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nabycia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2007 r., znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 787/07 Uzasadnienie Prezydent Miasta W. na podstawie art. 105 § 1 Kpa decyzją z dnia [...]r. (znak: [...]) umorzył postępowanie w sprawie wykupu nieruchomości położonej we W. przy ul. T. wraz z zabudową. Z wnioskiem o dokonanie zakupu wystąpiła S. B. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że brak przepisów prawa materialnego obligujących organ do wykupu nieruchomości. Rozpoznając odwołanie S. B. zarzucającej "naruszenie elementarnych zasad prawa Kpa" Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją – z dnia [...] r. (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję SKO wskazało, że słusznie organ I instancji, uznał iż brak jest przepisów prawa materialnego obligujących do rozstrzygnięcia wniosku w przedmiotowej sprawie w drodze decyzji, skutkiem czego właściwym jest umorzenie postępowania. Wskazano, że przepisy prawa szczegółowo określają sytuacje dopuszczające wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) stanowi w art. 112 ust. 1, że wywłaszczenie jest możliwe jedynie co do obszarów przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co należy rozumieć pod pojęciem celu publicznego określa art. 6 wspominanej ustawy. Nie przewiduje on wykupu gruntów sąsiadujących z pasami drogowymi dróg publicznych, nawet, jeśli te ostanie powodują uciążliwości dla mieszkańców. Zwrócono też uwagę, że art. 112 ust. 3 stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko w sytuacji, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Organ wskazał także, że ustawa przewiduje możliwość żądania wykupu części nieruchomości w sytuacji, gdy część nieruchomości została wywłaszczona na cel publiczny, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, "... a takiej sytuacji nabywa się pozostałą część w drodze umowy (art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednak i ta sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem żadna część działki stanowiącej własność odwołującej się nie podlegała wywłaszczeniu." W tym stanie rzeczy, ponieważ grunt będący własnością S. B. sąsiadujący z drogą publiczną, nie jest przeznaczony na realizację celu publicznego, nie mógł podlegać wywłaszczeniu, a jeżeli gmina nie była zainteresowana jego nabyciem, nie ma podstaw prawnych, które nakładałyby na nią taki obowiązek, nawet w sytuacji, gdy sąsiadująca z nieruchomością droga publiczna wywołuje niepożądane uciążliwości. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie nie było materialnych podstaw do żądania od organu administracji skonkretyzowania indywidualnych uprawnień strony w drodze decyzji, a zatem istniała bezprzedmiotowość postępowania i dlatego należało umorzyć postępowanie. Na powyższą decyzję S. B. B. złożyła skargę. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza: 1) prawo materialne oraz dobro osobiste jej osoby poprzez zagrożenie cudzym działaniem, wskutek czego zostaje wyrządzona szkoda majątkowa i społeczna, 2) obwieszczenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 16 lipca 2007 r. w niniejszej sprawie, 3) art. 217 § 2 Kpa ponieważ jej wniosek o wydanie zaświadczenia nie został uwzględniony i załatwiony. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła: "o wydanie na zasadzie art. 61 § 3 Kpa postępowania o wstrzymaniu wykonania w całości decyzji Prezydenta Miasta W. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego", uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta W., stwierdzenie nieważności obu decyzji, a na zasadzie art. 132 kpa o rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem. W odpowiedzi na skargę SKO we W. wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżąca może dochodzić roszczeń związanych z naruszeniem dóbr osobistych w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym, podniesione w skardze zarzuty są bezprzedmiotowe i brak przepisów prawa materialnego obligujących organ do rozstrzygnięcia wniosku zawierającego żądanie wykupu wskazanej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wnika zaś, że skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta W. w sprawie "wykupu nieruchomości wraz z zabudową budowlano – mieszkaniową przez urząd miasta" wskazując na uciążliwości wynikające z zamieszkiwania w pobliżu bardzo ruchliwej jezdni ul. T. we W. Stanowisko swoje, swe żądania i ich uzasadnienie przedstawiła w pismach z dnia 4 stycznia 2007 r., 9 marca 2007 r. i z 30 kwietnia 2007 r. Treść tych pism przesłanych do organu pierwszej instancji przed wydaniem przez ten organ decyzji utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją - z których ostatnie potraktowano w postępowaniu administracyjnym jako wniosek - określiła granice sprawy. Ich analiza wskazuje, że w istocie rzeczy chodzi o to co w doktrynie określane jest mianem "wywłaszczenia na żądanie właściciela". W żadnym natomiast z ww. pism skarżąca nie zwracała się o wydanie jakiegokolwiek zaświadczenia. O wydaniu zaświadczenia skarżąca po raz pierwszy wspomniała dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo też należy zauważyć, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia stanowi zgodnie z Kpa zupełnie odrębne postępowanie i jest ono uregulowane przepisami art. 217 -220 kpa. Uwzględniając zatem powyższe fakty (tj. brak wniosku przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji i odrębny tryb postępowania) należy stwierdzić, że wydanie zaświadczenia nie będąc przedmiotem postępowania nie leży w granicach niniejszej sprawy w znaczeniu art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Tym samym nie mogło też być przedmiotem dalszej oceny i rozstrzygnięcia Sądu. Również przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie mogła być podnoszona w skardze kwestia naruszenia dóbr osobistych skarżącej, albowiem w tego rodzaju sprawach zgodnie z przepisami prawa cywilnego właściwe są rzeczowo sądy powszechne. Powracając zatem do meritum sprawy, należy przede wszystkim odwołać się do zasad ogólnych każdego postępowania administracyjnego sformułowanych w Dziale I – Kpa " Przepisy ogólne". Zgodnie z treścią przepisów art. 7-8 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym miejscu należy także wskazać na treść przepisów art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa stanowiących uzupełnienie i rozwinięcie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co możne przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1).Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Nadto odwołując się jeszcze do zasad ogólnych zawartych w "Przepisach ogólnych" należy stwierdzić, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują przy załatwianiu sprawy (art. 11 Kpa in principio), a rozstrzygnięcie swoje odpowiednio uzasadnić stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Obowiązkiem organu było więc wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji prowadzi Sąd do jednoznacznego wniosku, iż organ obowiązkom tym nie podołał. W szczególności stwierdziwszy - zresztą zgodnie z obowiązującymi prawem - że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość żądania wykupu części nieruchomości, gdy część nieruchomości została wywłaszczona na cel publiczny, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (art. 113 ust. 3 ww. ustawy), organ bez bliższego uzasadniania stwierdził iż "... ta sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem żadna część działki stanowiącej własność Odwołującej się nie podległa wywłaszczeniu." Organ nie wskazał jednak żadnych dowodów potwierdzających to stanowisko. Z akt sprawy nie wynika, żeby organ w tym zakresie przeprowadzał jakiekolwiek postępowanie dowodowe. Organ nie wezwał także skarżącej do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Nie zostały więc wyjaśnione wszystkie okoliczność istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie możliwość taka, (wręcz obowiązek) istniała i przyczyniłaby się do wyjaśnienia sprawy. Nawet w odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącej, że "... sprawa była wywłaszczana z odszkodowaniem." Ustalenie takiej okoliczności ma istotne znaczenie w świetle przywołanego przez organ art. 113 ust. 3 (zd.2) ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami. Jest jednak oczywiste, że przepisy ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zezwalają aby sąd w tym zakresie zastępował organ przeprowadzał postępowanie dowodowe oraz rozstrzygał sprawę merytorycznie. W tym stanie rzeczy należało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. [...] z dnia [...]r. stwierdzając w oparciu o art. 152 ww. ustawy, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prowadząc ponownie postępowanie organ dokona wszelkich niezbędnych ustaleń, a w szczególności ustali jaki był zakres decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. [...] dołączonej przez skarżącą do skargi, czy – jak twierdzi skarżąca – dotyczyła ona nieruchomości, której pozostałą częścią aktualnie włada skarżąca. W zależności od tych ustaleń rzeczą organu będzie zbadanie następstwa prawnego w zakresie prawa własności nieruchomości wymienionej w tej decyzji. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej, który legł u podstaw niniejszej sprawy organ musi też mieć na uwadze kwestie właściwości rzeczowej implikowane treścią (zd. 2) art. 113 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W szczególności rzeczą organu będzie zbadanie czy żądanie skarżącej w istocie ma charakter sprawy administracyjnej i czy może być przedmiotem finalnego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym.