II SA/Bd 787/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] do Biura Powiatowego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa (ARiMR) w N. wpłynął wniosek M. O. o przyznanie płatności na rok 2009. We wniosku tym producent ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach niekorzystnych warunkach gospodarowania. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach niekorzystnych warunkach gospodarowania, na podstawie której przyznał M. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stosownie do wnioskowanych powierzchni. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego w N. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]. Powodem wznowienia było wyjście na jaw nowych, istotnych okoliczności nieznanych organowi w momencie wydawania decyzji, tj. nowych dowodów w sprawie w postaci protokołów kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego w N. po wznowieniu postępowania wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach niekorzystnych warunkach gospodarowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że sentencja przedmiotowej decyzji traktuje wyłącznie o przyznaniu płatności na rok 2009, nie zawiera natomiast odniesienia do dotychczasowej decyzji, istniejącej w obrocie prawnym i rozstrzygającej w tym samym przedmiocie stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowi to istotne naruszenie art. 150 k.p.a. Ponadto brak także w podstawie prawnej wskazanej decyzji powołania przepisów wskazujących na fakt, że decyzja ta została wydana w wyniku postępowania wznowionego na podstawie art. 145 k.p.a. Zarówno brak podstawy prawnej, jak również rozstrzygnięcie nieprzewidziane przez k.p.a. dla trybu wznowienia postępowania stanowią istotne naruszenie prawa, mające charakter rażącego naruszenia prawa, regulowanego przez art. 156 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach niekorzystnych warunkach gospodarowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 na podstawie art. 151 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), w związku z § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm.), art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 6, art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74 ze zm.), art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 r. (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), zwanej dalej "płatnością ONW, na rok 2009" odmówił M. O. przyznania płatności ONW na rok 2009 do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW typu: ONW - Nizinne strefa II ONW - Nizinne strefa I, oraz nakazał na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 podjęcie działań zmierzających do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w kontroli w zakresie spełniania norm oraz wymogów. Działania zmierzające do usunięcia niżej wymienionych nieprawidłowości należało podjąć do dnia [..]: - grunty przywrócić do użytkowania rolniczego zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej, tj. przeprowadzić co najmniej zabiegi, jakie powinny być wykonane dla gruntów ugorowanych, czyli wykoszenie roślinności w przypadku ugoru zielonego lub wykonać orkę lub inny zabieg agrotechniczny dla ugoru czarnego; - trwałe użytki zielone (TUZ) użytkować zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej, tj. skosić trawę oraz zebrać siano w przypadku użytkowania TUZ jako łąka, pastwisko lub systemem mieszanym, a w przypadku pastwiskowego użytkowania co najmniej wypasać zwierzęta. Realizacja wyznaczonych działań naprawczych podlegać miała kontroli na miejscu w gospodarstwie po wyznaczonym terminie na usunięcie niezgodności. Równocześnie organ odstąpił na podstawie art. 28b ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) od pomniejszenia kwoty płatności ONW ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie przestrzegania norm oraz wymogów. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz poddał również analizie kwestie związane z różnicą pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez rolnika a powierzchną stwierdzoną wynikającą z nieprzestrzegania norm dobrej kultury rolnej. Na skutek odwołania wniesionego przez M. O. decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił wszystkie argumenty podnoszone przez organ I instancji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył M. O., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu płatności na obszarze ONW, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co poskutkowało niezgodnością ustaleń faktycznych dokonanych przez organ decyzyjny z rzeczywistym stanem w odniesieniu do okoliczności będących podstawą wydanej decyzji. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w ramach postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie dowodów w postaci przesłuchania skarżącego oraz dowodu w postaci przesłuchania świadka A. T., co poskutkowało niezgodnością ustaleń faktycznych dokonanych przez organ decyzyjny z rzeczywistym stanem w odniesieniu do okoliczności będących podstawą wydanej decyzji i tym samym błędnym ustaleniem, iż skarżący zawyżył obszar powierzchni rolnej kwalifikowanej do przyznania dofinansowania. Skarżący wskazał, iż w odwołaniu wniesionym przez niego w toku niniejszego postępowania, wbrew twierdzeniom organu orzekającego, wskazywał nie tylko na dowód w postaci pisma skierowanego przez niego do ARiMR, ale i podniósł, że działania agrotechczniczne wykonywał korzystając pomocy ww. świadka, który posiada wiedzę na temat okoliczności związanych z czynnościami podejmowanymi na obszarze objętych postępowaniem działek; - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udział w każdym stadium postępowania i umożliwienie wypowiedzenia się mu co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący wskazał, iż nie miał możliwości bezpośredniego ustosunkowania się do treści protokołów kontroli (będących podstawą faktyczną decyzji wydanych w niniejszym postępowaniu) i przeprowadzonych w 2009 r. i 2010 r. i zakwestionowania ich wyników; art. 31 ust. 4 punkt 6, 7, 8 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez uniemożliwienie mu ustosunkowania się do wyników kontroli i merytorycznego odniesienia się do nich. Dokumentacja fotograficzna przedstawiona w skarżonej decyzji nie pozwala na stwierdzenie, iż przedstawione na fotografiach działki gruntu są działkami rolnymi skarżącego objętymi wnioskiem o przyznanie dotacji. W ocenie skarżącego ww. fotografie nie przedstawiają należących do niego gruntów; art. 16 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L z dnia 23 grudnia 2006 r.) poprzez odmówienie mu przyznania płatności ONW na rok 2009 do działek lub ich części położonych na obszarze ONW. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sąd nie wnikając zatem w kwestie podnoszone w skardze i nie będąc związany jej granicami poddał analizie w pierwszej kolejności to, czy nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Badając sprawę w tym zakresie należało dojść do wniosku, że zarówno decyzja organu II, jak i organu I instancji są obarczone taką wadą. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy." Przepis ten dotyczy sposobu rozstrzygnięcia przez organ na skutek wznowienia postępowania. W analizowanej sprawie organ ponownie wydając decyzję wskutek wznowienia postępowania nie odniósł się w żaden sposób do dotychczasowej decyzji, tj. decyzji z dnia [...] pomimo tego, że poprzednia decyzja z dnia [...] została uznana za nieważną z tego samego powodu przez organ II instancji decyzją z dnia [...]. Pomimo wyraźnych zaleceń w tym zakresie organ I instancji ponownie orzekł jedynie o przyznaniu skarżącemu płatności nie uchylając równocześnie decyzji z dnia [...]. W ten sposób w obrocie pojawiłyby się dwie decyzje dotyczące tej samej sprawy. Organ II instancji tym razem nie zauważył powyższego błędu zaskarżonej decyzji, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności obydwu decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.