II SA/Bd 788/10

Dnia 24 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grażyna Malinowska –Wasik (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół oddala skargę. II SA/Bd 788/10 Uzasadnienie Prezydent Miasta B. wydał w dniu [....] na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 (a contario) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu Konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855), zarządzenie nr [...] w sprawie zakończenia bez rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Mechanicznych nr [..] w B., powołując się na upływ terminu wskazanego w wymienionym przepisie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Jak wynika z uzasadnienia zarządzenia wyznaczone na dzień 30 marca 2010 r. posiedzenie komisji konkursowej nie mogło się odbyć z powodu nieprzybycia na nie w związku z chorobą przewodniczącego tejże komisji i braku możliwości natychmiastowego wydania zarządzenia wyznaczającego nowego przewodniczącego, a w dniu tym upływał 14-dniowy termin do odbycia się posiedzenia komisji. Pismem z dnia 28 maja 2010 r. Wojewoda K., po doręczeniu mu w dniu 12 maja 2010 r. na jego żądanie przez Prezydenta B., w związku z wnioskiem Komisji Międzyzakładowej Wolnego Związku Zawodowego "[...]" w B. z dnia 27 kwietnia 2010 r., powyższego zarządzenia, zawiadomił Prezydenta B. o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie – po otrzymaniu od niego wyjaśnień- w dniu [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] orzekł o nieważności wskazanego zarządzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda, powołując się na § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. (obowiązującego w dacie wydania zarządzenia nr [...]), stanowiącego, iż postępowanie konkursowe komisja rozpoczyna od sprawdzenia złożonych ofert, stwierdził, że skoro w rozpatrywanym przypadku nie doszło ze strony komisji do dokonania tej nawet czynności i w związku z tym nie można uznać, że konkurs się odbył, to nieuprawnione było rozstrzygnięcie o jego zakończeniu. Natomiast zakończenie konkursu bez rozstrzygnięcia może mieć miejsce, gdyby np. nie zgłosił się żaden kandydat, albo zgłosili się kandydaci nie spełniający wymagań podanych w ogłoszeniu o konkursie. Nadto według organu nadzoru, nie było prawnych ani organizacyjnych przeszkód, by Prezydent B., w sytuacji otrzymania w godzinach rannych w dniu 30 marca 2010 r. informacji o pogorszeniu się stanu zdrowia przewodniczącego komisji, wyznaczył w tym samym dniu inną osobę spośród członków komisji na jej przewodniczącego. Zatem wydając zarządzenie nr [...] Prezydent B. w sposób istotny naruszył prawo, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Prezydent Miasta B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody wnosząc o jego uchylenie. Rozstrzygnięciu temu skarżący zarzucił rażące naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855) poprzez przyjęcie, że wyznaczenie przewodniczącego komisji konkursowej przez organ prowadzący szkołę może być dokonane w formie czynności faktycznej, nie zaś w formie zarządzenia, a nadto § 4 cyt. rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż warunkiem odbycia konkursu jest przystąpienie przez komisję konkursową do sprawdzenia, czy otrzymane oferty kandydatów na dyrektora szkoły zostały złożone w terminie i czy zawierają wszystkie wskazane w ogłoszeniu o konkursie dokumenty. Uzasadniając pierwszy z zarzutów skarżący podniósł, że z uwagi na otrzymanie informacji o chorobie przewodniczącego komisji konkursowej na pół godziny przed ustalonym czasem rozpoczęcia posiedzenia komisji, nie było możliwości przygotowania zarządzenia o wyznaczeniu innej osoby na jej przewodniczącego i uzyskania pod nim podpisu Prezydenta Miasta, zaś wyznaczenie przewodniczącego komisji w innej formie (np. pisma Dyrektora Wydziału Edukacji UM lub ustnego polecenia Prezydenta Miasta) stanowiłoby naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia. W sytuacji natomiast braku osoby pełniącej funkcję przewodniczącego komisji, komisja ta nie mogła podjąć działań, a dzień 30 marca 2010 r. był 14 –tym dniem licząc od daty końcowej składania ofert przez kandydatów na dyrektora Zespołu Szkół Mechanicznych nr [...] w B., wobec czego posiedzenie nie mogło się odbyć później. Jednocześnie, jak wskazał skarżący, nie było możliwe unieważnienie konkursu, gdyż nie zachodziła żadna z okoliczności wymienionych w § 8 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi podkreślono nadto, że należy odróżnić pojęcie "konkursu" który rozpoczyna zamieszczenie ogłoszenia o konkursie, od pojęcia "postępowania konkursowego", które rozpoczynają czynności komisji konkursowej wymienione w § 4 i § 5 rozporządzenia. W związku z tym błędne jest stanowisko organu nadzoru, że skoro nie doszło do sprawdzenia ofert kandydatów na dyrektora szkoły, to konkurs się nie odbył. Dodatkowo w motywach skargi wyjaśniono, że jedynym celem wydania zarządzenia nr [...] było umożliwienie podjęcia działań zmierzających od ogłoszenia nowego konkursu na dyrektora ZSM- [..], bowiem po 30 marca 2010 r. oferty, które wpłynęły nie mogły już być rozpatrzone, a przy braku zakończenia dotychczasowego konkursu nie było możliwe ogłoszenie kolejnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie wywodząc, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie padło stwierdzenie, iż wyznaczenie przewodniczącego komisji konkursowej może być dokonane w formie czynności faktycznej oraz, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem o niemożliwości niezwłocznego wydania przez Prezydenta zarządzenia wyznaczającego inną osobę na przewodniczącego komisji konkursowej, co mogłoby co najwyżej przesunąć czas rozpoczęcia pacy komisji na inną godzinę. Poza tym ówcześnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 23 października 2003 r. nie zawierało przepisu uprawniającego do wydania zarządzenia o treści, jak zakwestionowane. Nie można również zdaniem organu nadzoru mówić o nierozstrzygniętym konkursie, gdy nie doszło nawet do pierwszej czynności postępowania konkursowego, przy czym prawodawca w wymienionym rozporządzeniu zmiennie posługuje się pojęciem konkursu i postępowania konkursowego. Dopuszczony przez Sąd do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Wolny Związek Zawodowy "[...]" w B. w piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2010 r. także wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację rozstrzygnięcia nadzorczego i odpowiedzi na skargę oraz wnosząc o zobowiązanie skarżącego do przedłożenia zwolnienia lekarskiego przewodniczącego komisji konkursowej, którego choroba spowodowała zakończenie konkursu bez rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem w razie stwierdzenia naruszenia prawa sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru w oparciu o art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Jednocześnie sąd orzeka na podstawie akt sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a). Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga wniesiona w trybie określonym w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze wojewody nie narusza przepisów prawa. Przepisy art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572) określają kompetencje organu prowadzącego szkołę do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu. Zgodnie zaś z art. 5c pkt 2 wymienionej ustawy kompetencje organu prowadzącego szkołę w zakresie postępowania konkursowego i powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Procedurę przeprowadzania konkursu do dnia [...], a więc w dacie wydania zarządzenia nr [..], regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855). W myśl przepisu przejściowego (§ 9) nowego, obejmującego od dnia 21 kwietnia 2010 r. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 60, poz. 373), konkursy ogłoszone i niezakończone przed jego wejściem w życie prowadzone są jednak według przepisów dotychczasowych. Legitymację prawną do wydania rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. stanowił, w jego ówczesnym brzmieniu, art. 36a ust. 7a ustawy o systemie oświaty, upoważniający ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia regulaminu konkursu oraz trybu pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Jak wynika z uzasadnienia zarządzenia nr [..] Prezydenta Miasta B. i powołanych w jego podstawie prawnej przepisów, przyczyną jego podjęcia było niestawienie się, z powodu choroby, przewodniczącego komisji konkursowej na posiedzenie tejże komisji konkursowej wyznaczone na dzień 30 marca 2010 r., który to dzień, według organu prowadzącego szkołę, był ostatnim dniem, w jakim mogło się odbyć posiedzenie komisji. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. stanowi bowiem, że posiedzenie komisji konkursowej odbywa się nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania przez kandydatów ofert wskazanego w ogłoszeniu o konkursie. Załączony do akt tekst ogłoszenia konkursu na kandydatów na stanowisko dyrektorów ośmiu szkół i placówek, w tym Zespołu Szkół Mechanicznych nr [...] w B., zawiera w punkcie IV zapis, iż oferty należy składać w terminie 14 dni od dnia ukazania ogłoszenia w prasie. Ogłoszenie o konkursie opublikowane zaś zostało w "Gazecie Pomorskiej" i "Gazecie Wyborczej" z dnia 25 lutego 2010 r. Uwzględniając powyższą datę publikacji ogłoszenia stwierdzić należy, że organ prowadzący szkołę błędnie ustalił, iż termin, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, upływa z dniem 30 marca 2010 r. Z uwagi na to, że przepisy dotyczące systemu oświaty oraz samorządu terytorialnego nie zawierają regulacji w przedmiocie sposobu obliczania terminów przyjąć trzeba, że w sprawach objętych tymi przepisami mają zastosowanie ogólne zasady obowiązujące w prawie administracyjnym, prawie cywilnym i prawie karnym, które w kwestii ustalania początku biegu terminu liczonego w dniach są jednolite. W myśl art. 57 § 1 kpa oraz art. 111 § 2 kodeksu cywilnego, jeśli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczeniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Podobnie w art. 123 § 1 kodeksu postępowania karnego stwierdza się, że do biegu terminu nie wlicza się dnia, od którego liczy się dany termin. Za koniec zaś terminu uważa się upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni (art. 57 § 1 Kpa, art. 111 § 1 Kc). Pierwszym "zdarzeniem", które należało wziąć pod uwagę przy obliczaniu terminu przewidzianego w rozporządzeniu, było zamieszczenie ogłoszenia o konkursie w prasie w dniu 25 lutego 2010 r. 14 – dniowy termin do złożenia ofert przez kandydatów na stanowisko dyrektora upływał więc 11 marca 2010 r. Ten też dzień jako dzień "zdarzenia" w rozumieniu ww. unormowań, należało pominąć ustalając 14–ty graniczny dzień odbycia posiedzenia komisji, skoro tymże kolejnym "zdarzeniem" był upływ terminu składania ofert. W związku z tym, że w § 3 rozporządzenia jest mowa o 14 dniach roboczych, przeto 14–dzień jako możliwy do przeprowadzenia postępowania konkursowego w sposób przewidziany w § 4 i § 5 ust. 1-2 rozporządzenia, to 31 marca a nie 30 marca 2010 r. Konsekwencją błędnego ustalenia końca terminu określonego w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., było nieuzasadnione wydanie w dniu [...] zarządzenia o zakończeniu bez rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora ZSM nr [...]. Jeśli bowiem przewodniczący komisji konkursowej nie mógł przybyć na posiedzenie (niezależnie od przyczyn) w dniu 30 marca i jednocześnie niemożliwym było wydanie w tym samym dniu przez Prezydenta Miasta B. zarządzenia wyznaczającego nowego przewodniczącego komisji, to nie było przeszkód do uczynienia tego w dniu 31 marca łącznie z przesunięciem terminu posiedzenia na ten dzień, o czym można było ustnie członków komisji uprzedzić już 30 marca, informując ich jednocześnie o godzinie rozpoczęcia posiedzenia. Wymagany termin wynikający z powyższego przepisu rozporządzenia mógł więc być bezsprzecznie dotrzymany, co w konsekwencji uzasadnia uznanie przez Sąd za prawidłowe wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia nr [..] Prezydenta Miasta B., wobec istotnego naruszenia prawa (art. 36a ust. 2 przy nie zaistnieniu sytuacji przewidzianej w ust. 4) poprzez bezpodstawną rezygnację z podjęcia czynności konkursowych zmierzających do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły i zakończenie w tym stanie konkursu. Rozważenia jednak wymaga, czy ewidentne niezmieszczenie się w terminie 14 dni uniemożliwiało przeprowadzenia postępowania konkursowego w posiedzeniu komisji po tym terminie. Istotne znaczenie w tym zakresie ma ustalenie charakteru zakreślonego w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. terminu. Uznanie bowiem, iż jest to termin materialnoprawny oznaczałoby wygaśnięcie z czternastym dniem roboczym od upływu terminu składania ofert dopuszczalności dalszego prowadzenia konkursu. Organ w takim wypadku winien zakończyć postępowanie konkursowe i rozpisać nowy konkurs na dyrektora szkoły. Możliwą formą zakończenia konkursu byłaby wówczas, w ocenie Sądu, zarządzenie organu prowadzącego szkołę, jak to w niniejszej sprawie miało miejsce. Czynności bowiem podejmowane w związku z konkursem są czynnościami z zakresu administracji publicznej, a zarządzenia są obok decyzji administracyjnych formą, w jakiej prezydent miasta może podejmować władcze rozstrzygnięcia. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Sądu termin, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu nie ma jednak charakteru materialnoprawnego. Termin materialny to okres w jakim może nastąpić ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki, a termin procesowy to okres przewidziany do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania (vide B. Adamiak – Komentarz do Kpa- Warszawa 1998 r., str. 336). W ustawie o systemie oświaty brak jest regulacji dotyczącej przedmiotowego terminu a zwłaszcza ustanowienia przedawnienia w zakresie posiedzenia komisji konkursowej. Wprowadzenie zaś w akcie wykonawczym do ustawy terminów materialnoprawnych możliwe jest tylko wówczas, gdy istnieje w tym zakresie wyraźne ustawowe umocowanie. Tymczasem delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. przewidywała, jak już wskazano, określenie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Nie wymieniono w niej określenia terminu prac komisji. Stąd też w ramach zwrotu "tryb pracy" może mieścić się jedynie termin w znaczeniu procesowym. Uznanie terminu z § 3 ust. 1 rozporządzenia za termin materialnoprawny, tj. kształtujący sytuację prawną jednostki oznaczałoby pozaustawowe ograniczenie kompetencji komisji konkursowej oraz uregulowanie zasad wpływających na sytuację danego podmiotu w akcie prawnym rangi podustawowej, co nie jest do zaakceptowania w państwie prawa. W związku z powyższym skład orzekający Sądu podziela wyrażone przez WSA w Gliwicach w wyroku sygn. IV SA/GL 293/10 z dnia 20 lipca 2010 r. (osiągalny na stronie internetowej NSA) stanowisko (nawiązujące do uchwały NSA sygn. I OPS 12/09, z dnia 20 maja 2010 r. podjętej w składzie 7 sędziów w zbliżonym stanie prawnym w odniesieniu do określonego w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy -Dz. U. Nr 69, poz. 622 – terminu do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne), że omawiany termin jest terminem procesowym i to instrukcyjnym, a więc takim, którego uchybienie nie powoduje bezskuteczności dokonanej czynności, mimo iż posiada istotne znaczenie dla toku pracy komisji konkursowej, lecz stanowi jedynie naruszenie przepisu rozporządzenia mogące skutkować odpowiedzialnością organu (pracownika), podobnie jak w przypadku naruszenia przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Natomiast przekroczenie terminu określonego w § 3 ust. 1 rozporządzenia można byłoby uznać, jako inną nieprawidłowość, o której mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia, jeśli miało wpływ na wynik postępowania konkursowego. Ocena w tym zakresie winna być jednak dokonania na tle konkretnego zaistniałego przypadku. W rozpatrywanej sprawie zarządzenie Prezydenta B., jak już wcześniej wskazano, bezpodstawnie zakończyło konkurs nie dopuszczając do jego rozstrzygnięcia, w związku z czym zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, jakkolwiek oparte na odmiennych przesłankach nie narusza prawa, w konsekwencji czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Nadmienić należy, że Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego uznania przez organ nadzoru, iż zmiana przewodniczącego komisji konkursowej nie wymaga formy zarządzenia, gdyż – jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę – w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wyrażono tego rodzaju poglądu, a z kolei kwestia rozróżnienia pojęć "konkurs" i "postępowanie konkursowe" nie miała w niniejszej sprawie żadnego znaczenia.