II SA/Bd 789/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi E. E. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2018r. nr [...] Starosta B., na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 dalej powoływana u.g.n.), art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.), odmówił zobowiązania A. M. G. – H. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w G. gmina Ś., zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], w celu wykonania przez inwestora – E. S.A. w G. prac polegających na przeprowadzeniu remontu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ R.-G. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, E. S.A., zwróciła się do Starosty B. z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], celem przeprowadzenia remontu istniejącej sieci elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ R.-G. Wnioskodawca wskazał, że stan linii energetycznej przebiegającej przez ww. działkę ulega pogorszeniu czym stwarza zagrożenie ciągłości i pewności dostaw energetycznych, jak i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi. Z treści wniosku wynika, że remont linii polegał będzie na wymianie przewodów, słupów oraz izolatorów. Trasa remontowanej linii pozostanie bez zmian. Zgodnie z "Wytycznymi programowymi", głównymi założeniami robót jest wymiana części istniejącej linii napowietrznej głównej SN 15kV relacji GPZ R.-G. typu AFL6 o przekroju 50 mm² na linię o przekroju przewodów 70 mm² oraz wymiana słupów. Dla przedmiotowej inwestycji zakłada się również przebudowę istniejących poprzeczek linii napowietrznej SN 15 kV typu AFL6 z przekroju 25 mm² i 35 mm² na linie o przekroju przewodów 70 mm² oraz wymianę stanowisk słupowych i poprzeczek. Zakłada się również wymianę niektórych odgałęzień z przekroju przewodów typu AFL6-25 mm² na typ AFL6-50 mm² wraz z żerdziami. Na terenach leśnych i zadrzewionych przewiduje się zastosowanie przewodu niepełnoizolowanego GREENPAS CCSTWK. Wytyczne programowe zakładają także wymianę odłączników na rozłączniki sterowane radiowo z sygnalizatorem zwarć SZN, wymianę odłączników na odgałęzieniach promieniowych oraz przed stacjami na rozłączniki napowietrzne ręczne. Z dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę wynika, że wykonanie przebudowy sieci elektroenergetycznej pozwoli na polepszenie parametrów zasilania, zwiększenie możliwości przesyłowych linii oraz ulegną poprawie wskaźniki SAIDI, SAIFI. Wnioskodawca wskazał, że podejmował próby rokowań z właścicielem nieruchomości, jednak strony nie doszły do porozumienia. W ocenie organu, analiza zapisów "Wytycznych programowych" w zakresie wymiana przewodów, słupów oraz wymiana izolatorów nie znajduje oparcia w art. 124b ust. 1 u.g.n., zakres prac wykracza bowiem poza definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszenia od nowa. W odwołaniu od powyższej decyzji E. SA zarzuciła organowi naruszenie art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną interpretację polegającą na nie uznaniu planowanej inwestycji jako remontu. Odwołująca się wskazała, że konieczny do wykonania zakres prac na nieruchomości nie wykracza poza ramy wskazane art. 124b u.g.n., gdyż polega on jedynie na wymianie istniejących elementów na nowe z uwzględnieniem istniejących technologii. O remontowym charakterze przedsięwzięcia ma również świadczyć fakt, że w ocenie inwestora przewidziane prace nie doprowadzą do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii. Decyzją z dnia [...] maja 2018r. nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 9a, art. 124b u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że według "Wytycznych programowych" na przebudowę linii SN-15kV GPZ R.-G. ([...] km linii głównej, [...] km poprzeczki oraz [...] km odgałęzień), w ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy (ok. [...] szt). Wymianie podlegać będą też przewody z typu AFL 25mm², 35mm2 i 50mm² na AFL 70mm² na linii głównej i poprzeczce oraz z typu AFL 25mm² na 35mm² na odgałęzieniach. Ponadto przewidywana jest wymiana istniejących odłączników nr [...] i [...] na rozłączniki sterowane radiowo z sygnalizatorami zwarć SZN. Organ podkreślił, że organy rozpatrując przedmiotową sprawę, wzięły pod uwagę zakres prac przewidzianych na całej linii energetycznej R.-G., a nie tylko na działce nr [...], gdyż ta stanowi jeden obiekt budowlany i w odniesieniu do tego obiektu należało zbadać wpływ prac na zmianę jego parametrów technicznych i użytkowych. Wojewoda wskazał, że remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej na odcinku ponad [...] km, w tym zdemontowanie słupów, montaż [...] nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju), polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Roboty polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować bowiem jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznana za remont. W przedmiotowej sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem to, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. I taka sytuacja, powstania nowej substancji, zdaniem Wojewody ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Demontaż istniejącej linii na odcinku ponad [...] km i postawienie w jej miejscu nowego urządzenia, jak wynika z powyższych rozważań, nie spełnia przesłanek definicji remontu. Organ podkreślił, że na przedmiotowej linii wymieniane przewody zostaną zastąpione przewodami o zwiększonym przekroju. Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku i załącznikach stanowi w opinii Wojewody określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowę. Wojewoda podkreślił, że użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza przedstawiona przez organ charakterystyka przewodów. Wojewoda stanął na stanowisku, że do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów, czyli słupów i przewodów, których zwiększenie właśnie spowoduje wzrost możliwości przesyłowych linii (większy prąd, obciążenie, a tym samym pole magnetyczne i elektromagnetyczne). W skardze wniesionej na powyższą decyzję E. S.A. zarzuciła jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 124 b ust. 1 u.g.n. Skarżąca podniosła, że organy obu instancji bezpodstawnie i bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego oparły swoje rozstrzygnięcie na założeniu, że planowane prace doprowadzą do trwałego zwiększenia możliwości przesyłowych linii elektroenergetycznej i potencjalnego zwiększenia napięcia przesyłanej energii, tym samym stanowiąc przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, organy nie wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych decyzji w dostateczny sposób dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Jak wskazała skarżąca, remont linii energetycznej polega na wymianie jej elementów. Nie jest możliwe dokonanie prac remontowych bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są wyeksploatowane przewody. Niemożliwym i nieuzasadnionym technologicznie jest, aby w celu remontu linii zastosowano dokładnie takie same materiały jak w czasie jej powstawania. Skarżąca zaznaczyła, że wymiana wyeksploatowanych przewodów na nowe nie oznacza demontażu linii i budowy nowego obiektu ani przebudowy linii. W ocenie skarżącej, zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący planowanych na nieruchomości prac, nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany czy też że istniejący obiekt podlega przebudowie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, ponieważ organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani procesowego. Wskazać bowiem należy, że zaskarżona decyzja administracyjna może zostać uchylona jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwany dalej "P.p.s.a."). Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty B. odmawiającą zobowiązania M. G.-H. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przez skarżącą prac polegających na przeprowadzeniu remontu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ R.-G. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji obu instancji stanowił art. 124b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w trybie art. 124b u.g.n. wymaga zaistnienia sytuacji, w której występuje konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów przy jednoczesnym braku zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości. Spełnienie tych przesłanek obliguje właściwego starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do zobowiązania, w drodze decyzji, właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości. Decyzja ta nie zależy od uznania właściwego organu, przy spełnieniu przesłanek ustawowych, organ ma obowiązek jej wydania. Zatem, jak wynika z treści art. 124b u.g.n., udostępnienie nieruchomości uzasadnia konserwacja, remont oraz usuwanie awarii. W sytuacji zatem ustalenia, że prace objęte wnioskiem w istocie stanowią remont, konieczne będzie wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia, poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, po przeprowadzeniu postępowań przez organy obu instancji, organy te ustaliły, że przewidziany zakres robót przekracza zakres, który może zostać zakwalifikowany, jako remont, wobec czego odmówiły stronie skarżącej wydania decyzji o udostępnieniu nieruchomości. W zawiązku z odmiennym twierdzeniem inwestora, rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej wymaga kwestia, czy zakres prac opisany we wniosku, wytycznych na podstawie których prace mają się odbywać, a także pism wyjaśniających kierowanych do organów obu instancji przez stronę skarżącą, jest remontem linii napowietrznej czy też jej przebudową. Dla wyjaśnienia powyższej kwestii niezbędne jest sięgnięcie do definicji legalnej remontu zawartej w art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którą pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast przebudowa, zdefiniowana w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zwrócić uwagę należy, że brak w ustawie legalnej definicji zmiany parametrów użytkowych. Zatem przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1835/10). Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, strona skarżąca zwróciła się o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych w konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii. Jak wskazano we wniosku, inwestycja realizowana ma być ze względu na zły stan techniczny linii energetycznej SN-15 kV relacji GPZ R.-G. Zakres prac, przewidziany na dwa dni robocze, obejmować ma demontaż: linii napowietrznej SN, osprzętu ze słupów SN oraz słupów SN a następnie: montaż i stawianie nowych słupów SN, montaż osprzętu na słupach linii napowietrznej SN, linii napowietrznej SN oraz uziemień a także badania i próby pomontażowe. Wnioskodawca wskazał ponadto, że prace polegać będą na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów, oświadczając jednocześnie, że prace – określane we wniosku, jako remont – nie zmienią parametrów technicznych linii napowietrznej SN. Jak natomiast wynika ze znajdujących się w aktach sprawy "Wytycznych programowych" na przebudowę linii SN 15 kV GPZ R. – G., głównymi założeniami planowanych prac jest przebudowa istniejącej linii głównej napowietrznej jednotorowej z przewodami typu AFL6-50 mm² o długości [...] m od GPZ R. na linię z zastosowaniem przewodów typu AFL6-70 mm². Odcinek pomiędzy torem głównym, a poprzeczkami w kierunku odłącznika nr [...], wykonany przewodami typu AFL6-25 i 35 mm², należy przebudować na linię z zastosowaniem przewodów typu AFL6-70 mm² razem z wymianą odłącznika nr [...]na rozłączniki sterowany radiowo wraz z sygnalizatorami zwarć SZN. Co istotne, z samych "Wytycznych programowych" wprost wynika, że zakres planowanych prac obejmuje przebudowę obiektu, nie natomiast jego remont, co wskazuje już sam tytułu dokumentu: "Wytyczne programowe na przebudowę linii SN 15kV GPZ R. – G.". Wskazać należy, iż sformułowania "przebudowa" projektant konsekwentnie użył w treści wytycznych kilkukrotnie, co dowodzi rzeczywistej intencji charakteru planowanych robót. Dodatkowo z samych Wytycznych wprost wynika, że wykonanie przebudowy sieci elektroenergetycznej w zakresie w nich określonych pozwoli na polepszenie parametrów zasilania, zwiększenie możliwości przesyłowych linii oraz ulegną poprawie wskaźniki SAIDI, SAIFI. W świetle przedstawionych okoliczności, twierdzenia strony skarżącej, że zamierzone przedsięwzięcie stanowi jedynie remont, wydają się być gołosłowne. Zwrócić uwagę należy, że zarówno z odwołania jak i skargi nie wynikają żadne argumenty pozwalające przyjąć, że planowane prace nie stanowią przebudowy. Abstrahując od nazewnictwa, użytego w "Wytycznych programowych na przebudowę linii SN 15 kV GPZ R. – G.", zauważyć trzeba, że w sprawie istnieją również inne okoliczności wprost wskazujące, że planowane zamierzenie inwestycyjne wyczerpuje definicję przebudowy. Po pierwsze robotom budowlanym poddana ma zostać cała linia SN, zatem linia główna wraz z poprzeczkami i odgałęzieniami. Nastąpi wymiana odłączników na rozłączniki sterowane drogą radiową, zostaną wymienione przewody z przewodów o przekroju 50mm² na przewody o przekroju 70 mm² oraz z przewodów o przekroju 25 i 35 mm² na przewody o przekroju 70 mm² lub z 25 mm² na 50 mm² wraz z wymianą około [...] sztuk słupów. Z porównania istniejących i planowanych parametrów wynika, że różnica w średnicy po dokonaniu robót znacznie się zmieni, co spowoduje oczywiście zmianę parametrów technicznych i użytkowych obiektu. Nie można pominąć okoliczności, że przedmiotowa decyzja dotyczy obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Modernizowana linia jest obiektem o łącznej długości [...] km, mimo deklaracji inwestora o braku zmiany długości obiektu liniowego, uznać należy, że realizacja robót powoduje w istocie demontaż obiektu i wzniesienie go od nowa. W sprawie niniejszej nastąpić ma demontaż bowiem linii napowietrznej, osprzętu ze słupów oraz słupów SN a następnie montaż i stawianie nowych słupów, montaż osprzętu na słupach linii napowietrznej, montaż linii napowietrznej oraz uziemień, co wyklucza uznanie robót jako remontu, ponieważ planowane prace budowlane polegającą de facto na rozbiórce całego obiektu liniowego i wzniesieniu go od nowa. Powyższe prace uznać należy za przebudowę, zwłaszcza w świetle okoliczności, że zmianie ulegną w niniejszym przypadku parametry techniczne i użytkowe linii, co wynika chociażby ze zwiększenia średnicy przewodów, większy przekrój których doprowadzi bowiem do zmiany przepustowości sieci. Planowane prace nie mogą zatem oznaczać jedynie odtworzenia stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego, co wyklucza ich zakwalifikowanie, jako remontu. Biorąc pod uwagę powyższe, nie mogły odnieść skutku argumenty strony skarżącej w przedmiocie naruszenia przez organ procedury administracyjnej i materialnego przepisu stojącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, art. 124b ust. 1 u.g.n. Z uwagi na to, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.