II SA/Bd 79/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] w B. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania dotyczącego nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB): 1) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku garażowego z wydzielonym pomieszczeniem gospodarczym, usytuowanego na działce nr ewid.[...] w m. [...], gmina [...], a wykonanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) nałożył na A. T. i M. T. (inwestorów) obowiązek przedstawienia w terminie do [...].2020 dokumentów: a) zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności dokonanej budowy budynku garażowego z wydzielonym pomieszczeniem gospodarczym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku garażowego z wydzielonym pomieszczeniem gospodarczym przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i należące do właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestorzy zgłosili budowę budynku garażowego z pomieszczeniami gospodarczymi o wymiarach [...] z uwzględnieniem ocieplenia budynku i wysokości [...] – zgłoszono budynek o powierzchni zabudowy do 35 m˛, niewymagający pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej "p.b."). Przywołał, że z protokołów kontroli przeprowadzonych w dniach [...] 2019 r. oraz [...] 2019 r. wynika, iż powierzchnia budynku przekroczyła powierzchnię 35 m˛, albowiem jego wymiary wynoszą [...] W ocenie organu uzasadniało to wydanie postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 3 p.b. W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor M. T. podniósł, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 48 ust. 2 i 3 p.b., albowiem w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. - sporny budynek realizowany jest w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie. Inwestor wskazał nadto, że podjął kroki do doprowadzenia wykonywanych prac do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie modernizacji ocieplenia w celu zachowania wymaganych wymiarów w limicie 35 m˛. Postanowieniem z dnia [...] 2020 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu, po obszernym przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie (obejmującego również inne postępowania administracyjne związane ze sporną inwestycją), organ odwoławczy wskazał, że w związku z zawartą w odwołaniu informacją o podjęciu kroków zmierzających do doprowadzenia obiektu do zgodności z dotyczącym go zgłoszeniem zlecił organowi I instancji przeprowadzenie ponownej kontroli przedmiotowego budynku garażowego wraz z wydzielonymi pomieszczeniami gospodarczymi, w tym ponowne jego zwymiarowanie. Wskazał, że czynności kontrole wykazały, iż na skutek częściowej rozbiórki ocieplenia ściany budynku uzyskały długość [...], przy wysokości [...], zatem doszło do zmiany parametrów tego obiektu w sposób odpowiadający zgłoszeniu, na podstawie którego jest on realizowany. WINB wskazał, że zgodnie z obowiązującym dla przedmiotowego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na działce nr [...] dopuszcza się budowę wolnostojących garaży o architekturze nawiązującej do budynku mieszkalnego, z ewentualnym wydzieleniem pomieszczeń gospodarczych, o wysokości max. 5m, zgodnie z założeniami inwestorów sporny obiekt ma pełnić funkcję garażu z pomieszczeniami gospodarczymi do przechowywania małych pojazdów (quady, przyczepki) oraz sprzętu ogrodniczego. W tym kontekście organ odniósł się do stanowiska J. Z. (skarżącego) – kwestionującego sporną inwestycję współwłaściciela działki sąsiedniej nr [...] – wskazując, że przedmiotowy budynek nie będzie pełnił funkcji garażu dla samochodów osobowych, ani wymienionych małych pojazdów i urządzeń, toteż nie obejmują go warunki określone w § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał też, w odniesieniu do twierdzeń J. Z., że zgodność inwestycji z m.p.z.p. potwierdziła Rada Gminy [...] w piśmie z dnia [...] 2019 r., oraz że budynek jest w budowie, toteż kwestia zgodności z warunkami technicznymi jego otworów (brama, drzwi , okna), jak i zgodnego ze zgłoszeniem sposobu użytkowania, może stanowić przedmiot oceny dopiero po zakończeniu robót budowlanych. WINB stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego wymagającego ingerencji organu nadzoru budowlanego, zaś okoliczność doprowadzenia powierzchni budynku do stanu zgodnego z prawem uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. W skardze na powyższe postanowienie J. Z., wniósł o jego uchylenie oraz wskazanie przez Sąd okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla sprawy. Zarzucił naruszenie: - art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie przez organ II instancji dowodów w sprawie, - art. 77 § 1, 78 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędną kwalifikację budynku, brak oceny dowodów przedstawionych przez skarżącego oraz ocenę materiału dowodowego przez pryzmat z góry ustalonych tez, z pominięciem logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie, dlaczego odmówiono wiary i mocy dowodowej przedstawionym przez skarżącego dowodom, a pominiętym przez organ, - art. 7 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie przeanalizował, jaką rzeczywiście funkcję ma spełniać sporny obiekt – nie ma być to w ocenie skarżącego garaż, a stacja uzdatniania wody dla realizowanego obok, na podstawie tego samego zgłoszenia, basenu przydomowego. Przywołał postanowienie Starosty [...] z dnia 24 kwietnia nakładające na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o dokumentację świadczącą o zgodności zamierzenia z przepisami technicznymi właściwymi garażom dla samochodów osobowych. Wskazał, że użytkowanie budynku zgodnie z jego zamierzoną przez inwestorów i znaną organom funkcją – obsługą basenu - spowoduje negatywny wpływ na otoczenie. Podniósł, że obecnie budynek nie spełnia wymogów technicznych właściwych garażom, m.in. nie posiada bramy o wymaganej szerokości, ani miejsc postojowych o wymaganej szerokości i długości. Został za to wyposażony w szklane drzwi, co sugeruje inną niż garaż funkcję budynku. W ocenie skarżącego organ nie miał prawa występować do rady gminy o ocenę zgodności spornego obiektu z założeniami m.p.z.p., niekonkretnie również sformułował pytanie sugerując, że dotyczy pierwszego budynku garażowego realizowanego na działce nr [...] w sytuacji, gdy taki już na tej działce istnieje, a plan dopuszcza budowę tylko jednego domu jednorodzinnego z jednym obiektem garażowym. Wskazał, że ustalenie charakteru budynku jest istotne z uwagi na brak obowiązku skarżących do zgłoszenia zakończenia budowy oraz brak możliwości oceny stanu zaawansowania budowy. Zgodził się co do tego, że dopóki inwestor nie zacznie użytkować obiektu jako obsługującego basen (uzdatnianie wody) nie można mówić o samowolnej zmianie sposobu jego użytkowania, jednak nieuzasadnione jest twierdzenie organu o zgodności obiektu ze zgłoszeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] 2021 r. skarżący powielił argumentację skargi dotyczącą tego, że sporny obiekt nie spełnia wymogów stawianych garażom przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Ocena zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz .U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") doprowadziła Sąd do wniosku, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę formalnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2256 ze zm. – dalej "k.p.a.") zgodnie z którym, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie wobec spraw prowadzonych przed organem instancji, wszczętych na skutek zażalenia od postanowienia, na które takie zażalenie przysługuje (art. 126 k.p.a.). Zaskarżonym postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wydane na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (pub. jak wcześniej wskazano). Stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania, w sytuacji, gdy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest zgodna z przepisami właściwego m.p.z.p., organ wydaje postanowienie, o którym mowa w ust. 2 (o wstrzymaniu robót budowlanych – przyp. Sądu), w którym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia właściwego organu o zgodności inwestycji z m.p.z.p. oraz odpowiednich dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b. Powyższe odbyło się w ramach tzw. postępowania legalizacyjnego prowadzonego wobec inwestycji realizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Przyczynkiem do nałożenia ww. obowiązku było stwierdzenie przez organ I instancji - podczas kontroli na nieruchomości, na której realizowany jest sporny obiekt - niezgodności jego wymiarów z tymi podanymi w zgłoszeniu budowy z [...] 2017 r. ([...] wobec deklarowanych [...]), w szczególności przekroczenie jego deklarowanej powierzchni 35 m˛, warunkującej możliwości budowy spornego obiektu bez konieczności uzyskania dlań pozwolenia na budowę. Inwestor, kwestionując nałożony obowiązek w drodze zażalenia do WINB, wskazał, że postępowanie prowadzone było w oparciu o błędnie obraną podstawę prawną (art. 48 p.b. zamiast art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b.), a nadto, że podjął on kroki zmierzające do doprowadzenia stwierdzonej podczas kontroli niezgodności ze zgłoszeniem, a zarazem z przepisami prawa. Taką modyfikację wymiarów spornego obiektu potwierdza wynik kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] 2020 r., na zlecenie organu odwoławczego wydanego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Oceniając zatem zaskarżone rozstrzygnięcie w kontekście prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Sąd stwierdził, że zasadnie postanowienie PINB o nałożeniu określonych w nim obowiązków zostało przez organ odwoławczy uchylone, samo zaś postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązków – w obliczu zmiany stanu faktycznego – umorzone. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze ugruntowany jest pogląd, wykształcony na gruncie art. 105 k.p.a. ("gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części"), według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, tj. konkretnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe związane są z podmiotem stosunku prawnego w taki sposób, że w razie jego braku nie mogą w jego miejsce wstąpić następcy prawni, więc będzie to śmierć osoby fizycznej lub likwidacja osoby prawnej, także podmiotu, który był stroną postępowania. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić przedmiot postępowania. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ponownie co do jej istoty w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), rozstrzyga w oparciu o stan faktyczny i prawny aktualny na moment tego rozstrzygania. Skoro tak, to stwierdzone przez organ okoliczności faktyczne sprawy, uzasadniające w jego ocenie wszczęcie postępowania w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 p.b., w chwili orzekania przez organ II instancji stały się nieaktualne. Stan faktyczny nie pozwalał zatem na zastosowanie odpowiadających mu przepisów prawa materialnego. Doszło bowiem do takiej zmiany parametrów spornego obiektu, która stanowi o zmniejszeniu powierzchni zabudowy spornego obiektu do 34,88 m˛, a więc do wartości mieszczącej się w zakresie uzasadniającym realizację tego obiektu bez pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.). Powyższe stanowi o odpadnięciu przedmiotu sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W momencie rozstrzygania przez organ II instancji o zasadności nałożenia na inwestorów obowiązków opisanych w postanowieniu PINB uwarunkowania faktyczne nie pozwalały na nałożenie tych obowiązków w oparciu o normę prawa materialnego. Uchylenie decyzji organu I instancji i jednoczesne umorzenie postępowania administracyjnego było zatem prawidłowe. Postępowanie to w istocie stało się bowiem bezprzedmiotowe. Odnosząc się zaś do argumentacji skargi, która opiera się na założeniu, że realizowany obiekt nie stanowi budynku garażowego, o którym mowa w § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd stwierdza, że obecny etap inwestycji (w realizacji) wskazuje na niezasadność podniesionych zarzutów, a to z uwagi na to, że są one przedwczesne i opierają się na przypuszczeniach skarżącego co do rzeczywistej funkcji, jaką pełnić będzie sporny obiekt. Zauważyć należy, że zgodnie ze zgłoszeniem sporny obiekt ma pełnić funkcję garażu dla małych pojazdów typu quady, przyczepki, a nadto ma służyć przechowywaniu sprzętu ogrodniczego (kosiarki, taczki, narzędzia ogrodnicze) – ma to być obiekt o mieszanej funkcji garażu i budynku gospodarczego. Powyższe jednoznacznie wynika ze zgłoszenia inwestycji. § 102 rozporządzenia (Dz. U. z 2019 r., poz. 1064) stanowi zaś o warunkach technicznych dla garaży rozumianych jako obiekty służące do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych. Realizowany obiekt, zgodnie z założeniem inwestorskim, zaakceptowanym przez Starostę [...] stwierdzeniem braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec ww. inwestycji (z dnia [...] 2017 r.), nie będzie służył do przechowywania samochodów osobowych. Skarżący wychodzi z błędnego założenia, że powstający obiekt odpowiadać musi wymogom opisanym w § 102 i dalszych rozporządzenia, gdy w istocie posługiwanie się wobec niego pojęciem "garaż" nie stanowi automatycznie o tym, że będzie to garaż służący przechowywaniu samochodu osobowego. Obiekt ten ma pełnić funkcję garażu dla pojazdów małych, wobec których wymogi właściwe garażom służącym przechowywaniu samochodów osobowych, co racjonalne, nie będą aktualne. Zasadnie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że brak jest legalnej definicji garażu jako obiektu o specyficznej funkcji, § 102 i następne mówią zaś o wymogach właściwych "garażom do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych". Istotne jest również to, że w toku postępowania organ zwrócił się do Rady Gminy [...] o wyrażanie stanowiska co do zgodności realizowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwego dla tego terenu, przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] 2009 r. Organ ten, dokonując w istocie wykładni legalnej przyjętego przez siebie aktu, jednoznacznie wskazał, że budowa obiektu o funkcji takiej jak wskazana w zgłoszeniu nie stoi w sprzeczności z zapisami m.p.z.p. Chybione są przy tym zarzuty skarżącego, jakoby organ rozpoznający sprawę nie miał prawa zwracać się o zajęcie ww. stanowiska do organu uchwałodawczego, czy też wskazujące na brak możliwości pobudowania więcej niż jednego garażu na danej nieruchomości. Po pierwsze zgodnie z art. 75 § 1 in principio k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie pozyskanie stanowiska rady gminy w zakresie wykładni przepisów podjętego przezeń aktu nie jest niezgodne z prawem, samo zaś podlega – jako dowód w sprawie – ocenie organu rozpoznającego sprawę i nie wiąże go w tym zakresie. Organ dokonał jego oceny w ten sposób, że wnioski wynikające ze stanowiska organu uchwałodawczego zbieżne są z ustaleniami organu rozpoznającego sprawę, ocenę tę Sąd orzekający zaś potwierdza i uznaje za prawidłową. Po drugie, zakaz budowania więcej niż jednego budynku garażu - § 55 pkt 4 m.p.z.p. wskazuje, że dla terenu objętego symbolami D 6MN do D 9MN (nieruchomość inwestora znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]) dopuszcza się budowę wolnostojących garaży o architekturze nawiązującej do budynku mieszkalnego, z ewentualnym wydzieleniem pomieszczeń gospodarczych, wysokość max. 5m. Plan nie stanowi o budowie garaży tylko o cechach opisanych w § 102 rozporządzenia, ale również takich, służących do przechowywania małych pojazdów innych niż samochody osobowe. Nie znajduje też uzasadnienia wywodzenie przez skarżącego ograniczeń ilościowych w budowie ww. obiektów w kontekście regulacji § 8 ust. 9 pkt 7 planu, zgodnie z którym dla obszarów objętych symbolem MN obowiązuje zasada zabudowy terenu jednym budynkiem mieszkalnym. Przepis ten odnosi się do budynków mieszkalnych, a nie obiektów uzupełniających zabudowę mieszkaniową, jakim jest budynek garażowo-gospodarczy. Końcowo wskazać należy, że do czasu rozpoczęcia użytkowania spornego obiektu nie jest możliwym ocena tego, czy użytkowany jest on zgodnie z zamierzoną i zaakceptowaną przez organ architektoniczno-budowlany funkcją. Wbrew stanowisku skargi, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor będzie zobowiązany dokonać zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Obowiązek ten wynika z art. 54 ust. 1 p.b., zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przy tej okazji będzie też dokonywana kontrola spełnienia przez obiekt wymogów technicznych, o których mowa w rozporządzeniu, właściwych ze względu na jego cechy i zamierzoną funkcję. Zaistnienie ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania i przeznaczenia spornego obiektu może być oceniane dopiero po, a nie przed ukończeniem jego budowy i rozpoczęciem użytkowania w zatwierdzony sposób. Ze stwierdzeniem tym zgodził się w istocie sam skarżący. Przedmiotem innego postępowania byłoby również ewentualne rozpoczęcie użytkowania spornego obiektu przed zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Mając powyższe na uwadze i uznając, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa procesowego i materialnego, przede wszystkim zaś przepisów wskazanych w skardze, Sąd wniesioną skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).