II SA/Bd 790/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Chełmnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr lV/33/11 Rady Gminy Stolno z dnia 17 lutego 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji poprzez nieogłoszenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w § 6 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta, stanowiąca akt prawa miejscowego, powinna zostać ogłoszona w dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący zwrócił uwagę na cechy aktów prawa miejscowego, do których zalicza się oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego a także normatywny, generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Skarżący wskazał także na upoważnienie ustawowe zawarte w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Uchwała regulująca wyżej wskazaną problematykę stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Prokurator podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że akt prawa miejscowego wydawany na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi akt prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi promulgacji W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jest bowiem skierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego, część z nich nie jest podporządkowana Radzie Gminy Stolno, czy też Wójtowi Gminy Stolno. Prokurator podkreślił, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele Komendy Powiatowej Policji w Chełmnie. Poza tym w treści § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić kuratorzy z Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej Wykonującej Orzeczenia w Sprawach Karnych, Rodzinnych i Nieletnich przy Sądzie Rejonowym w Chełmnie oraz przedstawiciele innych podmiotów. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno- abstrakcyjny, by uchwała taka była zaliczana do aktów prawa miejscowego. Prokurator przywołał również pogląd doktryny, zgodnie z którym uchwała podejmowana w trybie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie odnosi się do sytuacji prawnej mieszkańców gminy, ofiar przemocy w rodzinie i jej sprawców, co wskazuje na to, że uchwała jest adresowana również do ogółu społeczności lokalnej. Wobec powyższego, skoro kwestionowana uchwała Rady Gminy Stolno jest aktem prawa miejscowego, to tym samym powinna zostać na podstawie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000r, o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowionego przez organy gminy. Skoro powyższa uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego, to tym samym nie weszła ona w życie, a przez to nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stolno wniosła o jej uwzględnienie w całości. W ocenie organu, wobec wskazanego przez skarżącego naruszenia prawa, uzasadniony jest wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności uchwały Nr IV/33/ł11 Rady Gminy Stolno z dnia 17 lutego 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Organ wskazał, że w dniu 27 sierpnia 2019 r. w ramach autokontroli została podjęta przez Radę Gminy Stolno uchwała Nr X/77/20ł9 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 7 powyższej uchwały, uchwała będzie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu jest skarga Prokuratora Rejonowego w Chełmnie zawierająca żądanie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Stolno z dnia 17 lutego 2011 r. nr lV/33/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przedmiotowa uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego, w § 6 uchwały wskazano natomiast, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W sprawie niniejszej kwestią kluczową jest przesądzenie, że zaskarżona uchwała zalicza się do aktów prawa miejscowego, co stanowi o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należałoby uznać za sprzeczność z prawem skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 § 1 zd. 1 u.s.g.). W przedmiotowym postepowaniu kwestia, czy uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania nie stanowi osi sporu, ponieważ okoliczność ta nie jest kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Zgodnie z treścią art. 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, dodanym do tej ustawy mocą art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r., nr 125, poz. 842), gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Bezsprzecznie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akt ów zawiera bowiem normy abstrakcyjne i generalne, a podkreślenia wymaga, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by uchwała taka była zaliczana do aktów prawa miejscowego, co przesądza, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych o obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wobec powyższego, uchwała Rady Gminy Stolno w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin wejścia jej w życie. Z tego względu zawarcie w § 6 uchwały Rady Gminy Stolno z dnia 17 lutego 2011 r. przepisu, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia naruszało art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co uzasadniało stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej uchwały. Na okoliczność tę nie ma wpływu podjęcie przez Radę Gminy Stolno, w ramach autokontroli, w dniu 27 sierpnia 2019 r. uchwała Nr X/77/20ł9 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 7 powyższej uchwały, uchwała będzie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego. Uchylenie lub zmiana uchwały jednostki samorządu terytorialnego zaskarżonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie powoduje bowiem bezprzedmiotowości tego postępowania. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje przyjęcie, że nieważna uchwała nie wywoływała skutków prawnych od jej podjęcia. Stwierdzenie nieważności akt wywołuje zatem skutki ex tunc – czyli wstecz, od daty uchwalenia uchwały nieważność której stwierdzono. Uchwała, której nieważność stwierdzona została wyrokiem sądu, jest w konsekwencji traktowana jako akt, który de facto nigdy nie został podjęty. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.