II SA/Bd 791/13

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku sprawy ze skargi C. G. i A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej w skrócie "k.p.a.") na wniosek Wójta Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem"), odmówił uzgodnienia w zakresie swej właściwości, tj. w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożonego przez Wójta projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na działce o nr ewidencyjnym 329/7, położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż wnioskiem z dnia [...] Wójt wystąpił o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianych do realizacji na działce o nr ewidencyjnym 329/7, położonej w miejscowości [...]. Starosta uzgodnił przedłożony projekt decyzji, wydając postanowienie nr [...]r., lecz odnosząc się jedynie do obszaru działki o zwartej powierzchni poniżej 0,50 ha użytków rolnych klas I-III, wskazując, iż zgodnie z zapisem w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oraz mapą glebowo rolniczą, przedmiotową działkę nr 329/7 o powierzchni 0.4755ha, stanowią grunty rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, będące użytkami rolnymi sklasyfikowanymi jako grunty orne RII o powierzchni 0.0618ha i R llla o powierzchni 0.4137ha. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] w związku z odwołaniem od decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] z dnia [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując min., że Kolegium nie podziela poglądu organu I instancji, który dokonał błędnej interpretacji pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia" wynikającego z przepisu szczegółowego. Kolegium wskazało, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 dotyczy całego zwartego konturu użytków gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia, a nie tylko obszaru klas I-III w granicach działki inwestycyjnej. Wnioskiem z dnia [...] Wójt Gminy [...] wystąpił o ponowne uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy w/w inwestycji. Starosta [...] ustalił, że będąca przedmiotem uzgodnienia działka nr 329/7, zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy [...] nr [...] r., powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki rolnej 329/2 o powierzchni 2.1023 ha, w skład której wchodziły użytki rolne, sklasyfikowane jako grunty orne Rll o powierzchni 0.2554ha, Rllla o powierzchni 1.6308ha i Rlllb o powierzchni 0.2161ha. Powyższy podział został przyjęty i zatwierdzony przez [...] Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa w dniu [...] r. Wskazano, że z działki nr 329/2 o powierzchni 2.1023 ha powstały następujące działki: • działka nr 329/3 o powierzchni 0.1977 ha (Rll - 0.0719ha, Rllla - 0.1258 ha), • działka nr 329/4 o powierzchni 0.4998 ha (Rllla - 0.4944ha, Rlllb - 0.0054 ha), • działka nr 329/5 o powierzchni 0.4999 ha (Rll - 0.0036, Rllla - 0.3106, Rlllb - 0.1857ha), • działka nr 329/6 o powierzchni 0.4275 ha (Rll - 0.1772ha, Rllla - 0.2503ha), • działka nr 329/7 o powierzchni 0.4774 ha (Rll - 0.0618ha, Rllla - 0.4156ha). Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził geodezyjny projekt podziału działki nr 329/4 w wyniku którego powstały działki 329/12 o powierzchni 0.2770 ha i 329/13 o powierzchni 0.2186 ha oraz podział działki 329/6 w wyniku którego powstały działki 329/10 o powierzchni 0.1952 ha i 329/11 o powierzchni 0.2298 ha. Zwarty obszar gruntu klas I-III obejmował więc całą powierzchnię poprzedniej działki 329/2 i wynosił 2.1023 ha. Planowane zamierzenie inwestycyjne właścicieli prowadziło zatem, w ocenie Starosty, do podziału nieruchomości w sposób pozwalający na wydzielenie działek budowlanych, w tym min. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianych do realizacji na działce o nr ewidencyjnym 329/7, położonej w miejscowości [...]. Starosta stwierdził, że uzgadniając powyższą decyzję i traktując ją jako indywidualny i incydentalny wniosek, obejmujący jedynie działkę gruntu o zwartej powierzchni poniżej 0,50 ha użytków rolnych klas I-III, nie zauważył, że faktycznie, projektowany do innego, niż rolnicze przeznaczenia, grunt posiada łączny obszar 2.1023 ha i działania powyższe powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a takie działanie jest możliwe tylko w trybie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynikającej z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W zażaleniu na postanowienie Starosty [...] z dnia[...]., skarżący A. G. i C. G. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i wskazali na niewłaściwą interpretację art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz nieprawidłowe wyjaśnienie przez organ, czym jest zwarty obszar, o którym mowa w tym przepisie. Skarżący wywiedli, że skoro przedmiotowa działka nr 329/7 powstała z wydzielenia jej z większej działki nr 329/2 i nie przekracza 0,5 ha powierzchni, to nie ma obowiązku wyrażenia zgody na przeznaczenie jej na cele nierolnicze. Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona. Na poparcie swej argumentacji skarżący wskazali na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyrokach z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 2225/10 i z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 129/08. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowienie Starosty z dnia [...] jest wynikiem kolejnej procedury uzgodnieniowej, przeprowadzonej w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla projektu decyzji dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianych do realizacji na działce o nr ewidencyjnym 329/7, położonej w miejscowości[...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jak wynika z uzasadnienia przedstawionego w postanowieniu, Starosta uzgodnił już wcześniej projekt decyzji dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, wydając postanowienie nr [...]r., stąd w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie może zachodzić sytuacja "res iudicata", gdyż postanowienie z dnia [...] zakończyło postępowanie wpadkowe przy wydaniu decyzji nr [...]r., która to decyzja została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na mocy rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...]. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało na braki formalne w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji oraz na braki wynikające z niestosowania lub błędnego stosowania prawa materialnego. Kolegium odniosło się do kwestii spełnienia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Podkreślono jednak, że w żadnym razie ocenie nie zostało poddane postanowienie uzgodnieniowe Starosty [...] z dnia [...], gdyż sama konstrukcja prawna postanowienia, na które przysługuje zażalenie nie daje możliwości jego oceny wraz z odwołaniem do decyzji głównej, (postanowienie w sprawie uzgodnienia jest postanowieniem samoistnym, które podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia). Ponadto wskazano, że na obecnym etapie postępowania skład orzekający nie jest w stanie ocenić, czy projekt decyzji przedstawiony do uzgodnienia znacznie odbiega od projektu uzgodnionego wcześniej i czy tym samym wymaga ponownego uzgodnienia, dlatego organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę winien ocenić, czy nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezspornie zawierał istotne zmiany w stosunku do poprzedniego projektu decyzji, poddanego procedurze uzgodnieniowej, dotyczące chociażby nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, czy też gabarytów zabudowy, wobec czego powtórzenie tej procedury przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy było niezbędne, gdyż w przeciwnym wypadku nie istnieje konieczność przeprowadzenia ponownej procedury uzgodnieniowej, a postanowienie nr [...]r., jako ostateczne nadal pozostaje w obrocie prawnym. Skład orzekający jednocześnie wskazał, że z dniem 26 maja 2013 r. uległa zmianie treść art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ uchwalona ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) wprowadziła istotną zmianę zakładającą, że wymóg uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych klas I - III na cele nierolnicze, będzie obecnie dotyczyć wszystkich tak określonych gruntów, a nie tylko gruntów o powierzchni powyżej 0,5 ha, tak jak to było określone dotychczas. W skardze do sądu A. G. i C. G. wnieśli o uchylenie w całości postanowień obu instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie : 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie kasacyjne, pomimo braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, 2. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, a zwłaszcza pominięcie porównania projektów decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...], 3. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nie wyjaśniając kwestii obowiązywania znowelizowanego przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, 4. błędną wykładnię art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającą na przyjęciu, że w realiach sprawy zastosowanie będzie miało brzmienie ww. przepisu, 5. niezastosowanie przepisów art. 52 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo zaistnienia przesłanek do wydania merytorycznego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Kolegium w swoim rozstrzygnięciu pominęło istotny fakt przeszło dwuletniej bezczynności Wójta w sprawie, bowiem Wójt nie podejmował w okresie od lutego 2011 r. do kwietnia 2013 r. żadnych działań w toczącym się postępowaniu, a dopiero na wniosek strony skierował projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia. Skarżący zarzucili, że Starosta jako organ uzgadniający nie ma prawa ingerować w projekt decyzji o warunkach zabudowy i zmieniać jego ustaleń, stwierdzając przy tym, że wadliwe jest zatem postanowienie Starosty odmawiające uzgodnienia z uwagi na prawomocny podział nieruchomości. Ponadto wskazano, że brak jest podstaw do rozszerzania zakresu sprawy na działki, które nie zostały wskazane jako teren inwestycji w danym postępowaniu, a Kolegium powinno samo dokonać porównania dwóch projektów decyzji o warunkach zabudowy, przy czym czynność porównania nie może stanowić podstawy do przedłużania postępowania. W ocenie skarżących, wskazanie przez Kolegium na nowy stan prawny sprawy i pominięcie bezczynności Wójta było niewystarczającym powodem do rozstrzygnięcia kasacyjnego, bowiem w sytuacji, gdy przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują przepisów przejściowych, to w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Strony skarżące podniosły, iż składając zażalenie do Kolegium, zwracały się o rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a uprawnienie Kolegium do rozstrzygnięcia kasacyjnego ma charakter wyjątkowy, dlatego organ winien sam dokonać czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej, a ponadto winien także rozważyć wydanie rozstrzygnięcia w ramach autokontroli i uznanie skargi w całości za zasadną. Wskazano ponadto, że dla opisu sytuacji strony i sposobu działania organów w sprawie, zasadnym jest wskazanie, że Starosta nie czekając na uprawomocnienie się zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...]r. wydał bezprawnie w dniu [...] r. kolejne postanowienie, ponownie odmawiając uzgodnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżących. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Istotną kwestią jest zatem ocena zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika zatem, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Stosownie do powyższego podkreślić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy. W sytuacji natomiast, gdy zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości, organ powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 k.p.a. Podkreślić należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, ocena zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Obowiązany jest on rozpatrzyć materiał dowodowy, dokonać na jego podstawie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a ponadto uwzględnić zmiany zaistniałe w stanie faktycznym i prawnym w okresie między wydaniem rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji. Podjęcie działań w tym zakresie wynika z określonego w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także w myśl art. 80 k.p.a. dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Wskazany przepis art. 136 k.p.a. umożliwia bowiem organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei, w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie wskazanego przepisu. W przypadku, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stanowisko powyższe ma odpowiednie zastosowanie także w przypadku działania organu odwoławczego, tak jak w niniejszej sprawie, w ramach postępowania zażaleniowego (por. art. 144 k.p.a.). Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy, w ocenie Sądu nie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.. Stan faktyczny w sposób jasny wynika z treści akt sprawy, którymi dysponował organ odwoławczy. W aktach sprawy znajduje się bowiem zarówno wniosek Wójta Gminy Włocławek z dnia 11 października 2010 r., znak RBliR.7331-71/10 wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianych do realizacji na działce o nr ewidencyjnym 329/7, położonej w miejscowości [...] (karta nosząca oznaczenia "387" w prawym górnym rogu i "nr 1" w prawym dolnym rogu wraz z projektem decyzji – nieponumerowane karty poprzednie akt organu administracyjnego), jak też wniosek Wójta z dnia [...] wraz z nowym projektem decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji (karta nosząca oznaczenia "11" w prawym górnym rogu i "nr 12" w prawym dolnym rogu wraz z projektem decyzji – nieponumerowane karty poprzednie akt organu administracyjnego). W tej sytuacji nie można uznać, że zachodzi wskazana przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia kwestii, czy zachodzi stan sprawy "res iudicata" w odniesieniu do postanowienia Starosty o uzgodnieniu projektu decyzji z dnia [...]. Kolegium dysponuje dokumentacją z akt sprawy, wystarczającymi do rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, ponieważ kluczowa dla wydania rozstrzygnięcia co do istoty jest prosta technicznie czynność, polegająca na porównaniu dwóch znajdujących się w aktach sprawy dokumentów urzędowych, co nie powinno nastręczać orzekającemu organowi zbytnich trudności. Nie zachodzi zatem konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w oznaczonym wyżej zakresie, a tym samym podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z istotnym naruszeniem wskazanego przepisu. Nie jest natomiast zasadne stanowisko skarżącej co do konieczności stosowania w postępowaniu uzgodnieniowym stanu prawnego z momentu składania wniosku. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z wynikającej z tego przepisu zasady praworządności wymagającej od organu administracji publicznej legitymowania się podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej wynika, że podstawa ta musi istnieć w dniu wydania decyzji. Organ administracji publicznej – czy to pierwszej, czy drugiej instancji, winien zatem wydać swoje rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu rozstrzygania. Jeżeli doszło do zmiany przepisów w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy – organ odwoławczy winien stosować przepisy obowiązujące w dacie, w której on orzeka (por. pkt 22 komentarza do art. 6 k.p.a. w M. Jaśkowska, A. Wróbel – Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX oraz wskazane tam orzecznictwo). Brak w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu, który nakazywałby stosowanie przy rozstrzygnięciu przepisów z momentu złożenia wniosku wszczynającego postępowanie. Takiego przepisu nie zawiera także ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, (Dz. U. 2013 r., poz. 503), która była podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Mając zatem na uwadze, że ww. nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych weszła w życie w dniu 26 maja 2013 r. (por. art. 2 ustawy z dnia 8 marca 2013 r.), a zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu 31 maja 2013 r. – zasadnie organ odwoławczy swoje rozważania merytoryczne w sprawie oparł o brzmienie znowelizowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ocena prawidłowości interpretacji przepisów tej ustawy przez Sąd byłaby jednakże na obecnym etapie postępowania przedwczesna, ubiegałaby bowiem rozpatrzenie sprawy w jej materialnoprawnym zakresie przez organ odwoławczy, który winien to uczynić w ponownym postępowaniu, po wyeliminowaniu wyżej wskazanego przez Sąd błędu proceduralnego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.