II SA/Bd 791/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skarg W. N. i E. N. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz W. N. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz E. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., dalej zwany również: "PINB" z dnia [...].2024 r. znak: [...], na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49e pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r, poz. 682 z późn. zm.), zwanej dalej: "pb" w związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie postanowienia z dnia [...].2023 r. nakładającego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, związanych z budową (odbudową) budynku mieszkalnego jednorodzinnego pobudowanego na terenie dz. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w T., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nakazał E. N., dalej zwanej: "skarżącą" lub "inwestorem" oraz W. N., dalej zwanemu: "skarżącym" lub "inwestorem" rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce. Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania: [...].2022 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie samowolnej budowy ww. budynku, przy czym postępowanie to zostało wszczęte w związku z ustaleniami organu I instancji poczynionymi w ramach innego postępowania (umorzonego decyzją PINB z dnia [...].2022 r., znak: [...]), dotyczącego robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową ww. budynku w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W ramach ww. postępowania stwierdzono, brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 pb, ponieważ ustalenia dotyczące zakresu wykonanych robót budowlanych, tj. rozbiórki i odtworzenia obiektu, obligowały organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w sprawie samowoli budowlanej. W ramach umorzonego, decyzją z dnia [...].2022 r. postępowania, stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie robót budowlanych dot. ww. budynku. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].2020 r., stwierdzono, że roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z projektem budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2017 r. przeniesionej decyzją z dnia [...].2018 r. na rzecz skarżącego. Podczas kontroli wyznaczonej na dzień [...].2021 r. stwierdzono, że w stosunku do stanu zaawansowania robót z dnia przeprowadzenia pierwszej kontroli tj. [...].2020 r., zmianie nie uległy podstawowe parametry budynku tj. długość, szerokość, otwory okienne. Wykonane zostały natomiast roboty wykończeniowe wewnątrz budynku i doprowadzone zostały do stanu tzw. deweloperskiego (tynki, posadzki, instalacje elektryczna i sanitarna) oraz wykonano ocieplenie i wykończenie elewacji budynku za wyjątkiem ściany garażu znajdującej się w granicy nieruchomości gruntowej dz. nr [...] i dz. nr [...]. Budowa została prawidłowo zabezpieczona. W toku w/w postępowania administracyjnego [...], skarżący dostarczył w dniu [...].2022 r. inwentaryzację wraz z oceną wykonanych robót. Przedłożona inwentaryzacja potwierdza wykazane przez organ nadzoru budowlanego odstępstwa, które w świetle obowiązujących przepisów nie są odstępstwami istotnymi oraz wykazuje, że istniejący pierwotnie budynek został rozebrany w całości wraz z ławami fundamentowymi. Powodem wykonanej rozbiórki był zły stan techniczny istniejących elementów budynku. Postanowieniem z dnia [...].2022 r., znak: [...] organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 1 pb, wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku, informując o zagadnieniach związanych z opłatą legalizacyjną. Wskutek rozpoznania zażalenia skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zwany dalej również: "[...] WINB" postanowieniem z dnia [...].2022 r., znak: [...] uchylił w całości ww. postanowienie PINB, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na konieczność poczynienia samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie. W związku z powyższym PINB przystąpił do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB [...].2023 r., przeprowadził oględziny w ww. budynku i [...].2023 r. przesłuchano w sprawie: E. B., B. K., S. C. (kierownika budowy) oraz skarżącego. Skarżący zeznał, że projekt budowlany, na podstawie którego realizowane były roboty budowlane nie przewidywał rozbiórki istniejącego obiektu lub jego części, jednak w opisie projektu projektant zawarł zapis, że stan techniczny elementów istniejącego budynku może być nieodpowiedni i może wymagać wymiany. Skarżący zeznał, że dokonano rozbiórki części nadziemnej budynku mieszkalnego w całości oraz ścian piwnic i fundamentów w ok. 90%, co spowodowane było złym stanem technicznym elementów konstrukcyjnych budynku istniejącego i wykonano ją za zgodą projektanta z dnia [...].2019 r., który sklasyfikował rozbiórkę ścian jako zmiany nieistotne. Rysunek zmian z klasyfikacją projektanta dołączono do protokołu kontroli z dnia [...].2020r. Powyższe zeznania są tożsame z zeznaniami kierownika budowy, S. C., który dodał również, że projektant G. i już nie żyje. W trakcie przesłuchania E. B. zeznała, że budynek mieszkalny został rozebrany wraz z fundamentami, co zostało przez nią udokumentowane fotograficznie. Zdjęcia i oświadczenie w tej sprawie przekazała do PINB w T. wraz z zażaleniem w dniu [...]2021 r. Świadek B. K. zeznała, że pierwotny projekt budowlany opracowany na jej zlecenie nie przewidywał rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego. Miała to być rozbudowa istniejącego budynku m.in. o garaż i powiększenie łazienki oraz przebudowa dachu. Świadek mieszka niedaleko i widziała, że budynek mieszkalny został rozebrany całkowicie wraz z fundamentami. Organ wziął pod uwagę dowody przedstawione w dniu [...].2021 r. przez E. B. w postaci informacji i zdjęć z realizacji budowy, wskazujące fakt wykonania rozbiórki obiektu pierwotnego będącego przedmiotem przebudowy oraz zeznania stron postępowania i świadków. Powyższe informacje zostały również potwierdzone w dostarczonej w dniu [...].2021 r. przez skarżącego inwentaryzacji. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący, posiadając pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą konstrukcji dachu, dla pierwotnie istniejącego na działce nr [...] budynku jednorodzinnego, dokonał jego rozbiórki, a następnie w jego miejscu wybudował zupełnie nowy budynek jednorodzinny. Zatem zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy pb, dokonał odbudowy obiektu. Powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie m.in. w w/w zeznaniach złożonych przez kierownika budowy S. C., a także w zeznaniach inwestora - skarżącego, którzy podczas przesłuchania w PINB w dniu [...].2023 r. zeznali m.in., że dokonano rozbiórki części nadziemnej w całości oraz ścian piwnic i fundamentów w ok 90%. Również z zeznań pozostałych świadków przesłuchanych w sprawie, tj. E. B. i B. K. wynika, że ww. budynek został rozebrany. Wymiana elementów w budynku jest remontem w myśl art. 3 pkt 8 pb. Poprzez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jednakże nie można uznać, że "wymiana" ok. 90% elementów istniejącego budynku jest remontem, tylko odbudową. Inwestorzy uzasadniają rozbiórkę i odbudowę złym stanem technicznym. Zawarty w ocenie stanu technicznego pierwotnego budynku zapis, iż "przy rozbudowie każdy element konstrukcyjny i techniczny budynku w złym stanie należy wymienić na nowy spełniający warunki techniczne "nie uprawniał inwestora przedmiotowej budowy do samowolnego rozebrania wszystkich elementów budynku, w tym ścian, stropu, itp. (nawet będących w złym stanie technicznym). Zdaniem organu wyżej przywołany zapis mógł być stosowany tylko w przypadku konieczności wymiany pojedynczych elementów konstrukcyjnych pierwotnego obiektu budowlanego, takich jak np. nadproża, wieniec, elementy konstrukcji dachu, itp., w ramach posiadanego pozwolenia. Ów zapis w żadnym wypadku nie uprawniał ani kierownika budowy, ani inwestora do samodzielnego podejmowania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (nawet w złym stanie technicznym). Organem właściwym do wydania decyzji rozbiórkowej, jak również pozwolenia na budowę nowego obiektu jest organ administracji architektoniczno-budowlanej (w badanej sprawie Prezydent Miasta T.). Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor dysponował takim pozwoleniem (na rozbiórkę starego i budowę nowego budynku jednorodzinnego). Natomiast posiadane przez inwestora pozwolenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2017 r., na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą konstrukcji dachu (przeniesione na inwestora decyzją z dnia [...].2018 r.) nie uprawniało inwestora do realizacji od podstaw nowego obiektu. W badanej sprawie nie doszło ani do przebudowy, ani do rozbudowy istniejącego obiektu, lecz powstał nowy budynek. W momencie dokonania rozbiórki, przebudowa i rozbudowa budynku stała się bezprzedmiotowa, ze względu na fakt, że przebudować i rozbudować można tylko istniejący obiekt. W wyniku rozbiórki obiekt ten przestał istnieć. W związku z powyższym rozbiórka pierwotnego budynku i budowa w jego miejscu nowego budynku jednorodzinnego wymagała pozwolenia na budowę dla tego zakresu inwestycji, co uzasadnia prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy pb. Budowa przedmiotowego budynku, niebędącego budynkiem wolno stojącym, lecz dobudowanym do budynku na działce nr [...] przy ul. [...], nie spełnia warunków zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z art. 29 ust. 1 pkt 1 a, pb, dlatego też inwestor przed jej rozpoczęciem winien był uzyskać wspomniane wyżej pozwolenie na budowę, czego nie dopełnił. Postanowieniem z dnia [...].2023 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, jednocześnie informując inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Pouczono również, że organ nadzoru budowlanego w przypadkach określonych w art. 49e pb wyda decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Wskutek rozpoznania zażalenia skarżącego, [...] WINB postanowieniem [...] z dnia [...].2023 r. utrzymał w mocy ww., zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W dniu [...].2023 r. do PINB wpłynął wniosek o legalizację przedmiotowej budowy złożony przez skarżących. Postanowieniem z dnia [...].2023 r. na podstawie art. 48b ust 1 I 2 pb nałożono na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...].2023 r., dokumentów legalizacyjnych, a w tym - zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, W dniu [...].2023 r. do PINB wpłynęło zaświadczenie Prezydenta Miasta T. z [...].2023 r., które stwierdziło zrealizowanie ww. budynku zgodnie z pozwoleniem na bud z [...].03.2017 r. W ocenie PINB treść zaświadczenia i odwołanie się w nim do decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, nie dotyczy zakresu inwestycji, objętej postępowaniem [...] i nie może być podstawą do zalegalizowania budowy rzeczonego budynku. Wobec okoliczności, że ww. zaświadczenie nie dotyczy zakresu inwestycji i nie może być podstawą do zalegalizowania budowy ww. budynku, PINB postanowieniem z [...].2023 r. nałożył na skarżących obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie 30 dni w zakresie: - poprawienia (skorygowania) i uzupełniania dostarczonego projektu budowlanego stosownie z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 poz. 1679), dalej " rozporządzenie "; - dostarczenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej w przedmiocie inwestycji polegającej na budowie (odbudowie) budynku jednorodzinnego. Wskutek rozpatrzenia zażalenia skarżącej [...] WINB postanowieniem z [...].2023r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W dniu [...].2023 r. wpłynął wniosek skarżących o przedłużenie terminu na złożenie wymaganych postanowieniem dokumentów. We wniosku jako powód prolongaty terminu strony wskazały, że jedną z przyczyn prośby jest okres świąteczno-noworoczny, który skraca czas na działanie i odpowiedź. Niemniej jednak, pismo wpłynęło do PINB po upływie wyznaczonego terminu. Wobec czego postanowieniem z dnia [...].2024 r., odmówiono skarżącym zmiany postanowienia z dnia [...].2023 r. w zakresie prolongaty terminu, stwierdzając, że zgodnie z art. 143 kpa, wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, wobec czego 30 dniowy termin na dostarczenie kompletnej dokumentacji upłynął w dniu [...].2023 r. W dniu [...].2024 r. do PINB wpłynęło zaświadczenie, wydane na podstawie art. 48b ust. 2 pkt 1 pb, oraz trzy egzemplarze projektów budowlanych w zakresie określonym w/w postanowieniem. Od dnia nowelizacji Prawa budowlanego tj. od dnia 19 września 2020 r., badanie zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostawiono wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, którzy w tym zakresie mają wydawać stosowne zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie miało uzyskanie przez inwestorów zaświadczenia Prezydenta Miasta T. o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w T.. Po zbadaniu dostarczonej dokumentacji i analizie akt stwierdzono, że nieprawidłowości występujące w projekcie budowlanym zostały usunięte. Jednakże zakres inwestycji, którego dotyczy zaświadczenie w dalszym ciągu nie odpowiada przedmiotowemu postępowaniu administracyjnemu [...]. Przedłożone zaświadczenie Prezydenta Miasta T. stwierdza, cyt. "budowy budynku mieszkalnego, zrealizowanej na terenie działki nr [...] (obręb [...]) położonej przy [...] w T., jest zgodne z wydaną dnia [...] 2016 r. decyzją znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu, przebudowie oraz rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym przy ul. [...] w T. (działka geodezyjna nr [...], obręb [...]), w zakresie parametrów budynku określonych w punkcie 2.2. ww decyzji o warunkach zabudowy". Przy analizie kompletności dokumentów legalizacyjnych, do których zobligowany jest Prezydent na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 pb, konieczne jest zbadanie ich treści choćby w zakresie stwierdzenia, że okazane dokumenty dotyczą właściwego obiektu (rodzaju, lokalizacji itd.) czy właśnie zakresu wykonanych robót budowlanych, objętych postępowaniem, w toku którego zostały przedłożone. Z treści w/w zaświadczenia wprost wynika, że warunki zabudowy wydane zostały na inwestycję polegającą na przebudowie oraz rozbudowie przedmiotowego budynku. Inwestorzy po dokonaniu dokonali rozbiórki odbudowali (odtworzyli) budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T.. Zatem PINB nie uwzględnia w przedmiotowym postępowaniu rzeczonego zaświadczenia. Jak stanowi art. 49e pkt 4 pb, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, o czym pouczono w postanowieniu z dnia [...].2023 r. W związku z powyższym tut. organ zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ww. budynku z powodu nieusunięcia w terminie wskazanych nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli oboje skarżący. W uzasadnieniu odwołania zasadniczo podniesiono, co następuje: Inwestor dysponował pozwoleniem na budowę dotyczącej przebudowy i rozbudowy budynku jednorodzinnego ze zmianą konstrukcji dachu. Ponadto, zgodnie z projektem budowlanym w wyniku wykonanych prac budowlanych nie został "odbudowany" budynek (jak przedstawia to w swojej decyzji organ), bo - w świetle interpretacji tego pojęcia - musiałby on mieć wielkość, kształt i układ funkcjonalny dokładnie taki sam jaki miał pierwotny budynek, co było oczywiście niemożliwe, skoro była zgoda organów architektoniczno-budowlanych na jego przebudowę i rozbudowę. Tak więc, Inwestor ani nie rozebrał całkowicie istniejącego budynku, ani następnie go nie odbudował, tylko - zgodnie z posiadanym projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę w znaczący sposób go przebudował i rozbudował. Rozebranie obiektu i wybudowanie w jego miejscu obiektu o innej powierzchni i kubaturze, nawet przy pozostawieniu jego części w postaci jednej ściany, należy uznać za budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 pb, tj. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego - wyrok NSA II OSK 2048/13 z dnia 25 marca 2015 r. Zgodnie z art. 28 pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 3 pkt 6 pb, przez budowę należy rozumieć również rozbudowę obiektu budowlanego. Wprawdzie wspomniana ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rozbudowa", niemniej jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pod tym pojęciem należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. W wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r. II OSK 627/2012, stwierdzono, że "Żaden przepis prawa nie określa, jaki procent istniejących ścian musi pozostać, aby można było nazwać planowane zamierzenie budowlane "przebudową". Natomiast nie ulega wątpliwości, że rozbiórka obiektu oznacza jego całkowity demontaż z fundamentami włącznie. Zatem, jeśli nie następuje całkowita rozbiórka obiektu, wówczas mamy do czynienia z jego przebudową. W przypadku gdy przebudowa połączona jest równocześnie z nadbudową, rozbudową budynku, wówczas wspomniane w definicji charakterystyczne parametry budynku mogą ulec zmianie...". W projekcie budowlanym znalazły się wprost postanowienia nakazujące wymianę uszkodzonych/będących w niewłaściwym stanie technicznym elementów budowli. Mimo tego zakładano zapewne, że jest on w lepszej kondycji, niż to się wkrótce okazało, że zagraża on bezpieczeństwu (obsunięcia murów, spękania murów i fundamentów). Inwestor i kierownik budowy sami przyznali, że dokonano stosownej rozbiórki zniszczonych elementów budynku, ale uczyniono to zgodnie z postanowieniami samego projektu budowlanego, który taką wymianę zużytych/zniszczonych elementów "starego" budynku zakładał i dopuszczał. Na powyższe rozbiórki uzyskali oni również zgodę projektanta, który rozbiórkę ścian uznał w tym wypadku jako zmiany nieistotne. Kontrole organu wykazały, że wprowadzone w trakcie budowy zmiany i odstępstwa nie miały charakteru "istotnego", a co za tym idzie nie było podstaw do uzyskiwania zamiennego pozwolenia na budowę skoro projektant (a następnie organ) uznali, że dokonane zmiany mieszczą się w kategorii zmian nieistotnych, czyli zdaniem tych uczestników procesu budowlanego mieściły się one w granicach posiadanego przez inwestora projektu i pozwolenia na budowę. Organ nadzoru wadliwie uznał złożone zaświadczenie Prezydenta Miasta T. z [...] 2024 r. za "niewłaściwe", a nawet "nieprawidłowe". Organ I instancji niewłaściwie interpretuje przedstawione zaświadczenie skupiając się wyłącznie jakby na jego tytule a nie na treści. W dalszym ciągu jedyną istotną w tym przypadku i decydującą dla organu nadzoru jest kwestia, że zaświadczenie to odnosi się do warunków zabudowy pierwotnie wydawanych dla "przebudowy, rozbudowy", a nie jak aktualnie oczekuje do "budowy (odbudowy)". Po pierwsze, jednak pod pojęciem budowy, jak orzekł NSA, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale też odbudowę, rozbudowę i nadbudowę takowego. Po wtóre, decyzja o warunkach zabudowy wydawana dla jakiejś działki (nieruchomości) jest jedna, a u.p.z.p., nie rozróżnia innych decyzji o warunkach zabudowy dla różnych kategorii budów. Nie ma innej decyzji o warunkach zabudowy dla odbudowy czy też nadbudowy lub przebudowy. Zaświadczenie wydane w trybie art. 48b ust. 2 pkt 1 pb, o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy rodzi "prawne domniemanie" zgodności (bądź braku zgodności) inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym z prawem miejscowym. Zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym o czym stanowi art. 76 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej: "kpa". Stosownie do treści art. 76 § 1 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jeżeli organ I instancji posiadał wątpliwości interpretacyjne co do treści przedstawionego zaświadczenia, winien w oparciu o dyspozycję art. 7a § 1 kpa, rozstrzygnąć je na korzyść strony. Tak w przedmiotowej sprawie się jednak nie stało. Nie sposób dostrzec minimalnej choćby racjonalności działania organu, którego postawa jawi się jako naruszająca podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), powołaną już zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 kpa), ale także zasadę współdziałania organów administracji (art. 7b kpa) oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 kpa). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 49e pkt 4 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 pb, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy – po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego – oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania: Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19.09.2020 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Niemniej jednak badając legalność konkretnej budowy należy zawsze mieć na uwadze przepisy obowiązujące w dacie jej realizacji. Badane postępowanie organu I instancji zostało wszczęte w dniu [...].2022 r., dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia [...].2020 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (gdzie wskazano wyjątki od ww. reguły). Przy czym podkreślić należy, że roboty te trzeba prowadzić w sposób zgodny z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym, obowiązującymi przepisami, a także sztuką budowlaną. Zaś istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, o czym stanowi art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że inwestor analizowanej budowy, posiadając pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą konstrukcji dachu, dla pierwotnie istniejącego na działce nr [...] budynku jednorodzinnego, dokonał jego rozbiórki, a następnie w jego miejscu wybudował zupełnie nowy budynek jednorodzinny. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie m.in. w zeznaniach złożonych przez kierownika budowy S. C. i skarżącego, którzy podczas przesłuchania w PINB w dniu [...].2023 r. zeznali m.in., że dokonano rozbiórki części nadziemnej w całości oraz ścian piwnic i fundamentów w ok. 90%. Również z zeznań pozostałych świadków przesłuchanych w badanej sprawie, tj. E. B. i B. K. wynika, że budynek mieszkalny znajdujący się pierwotnie na działce nr [...] przy ul. [...] w T. został rozebrany. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego (w brzemieniu obowiązującym w czasie rozpoczęcia realizacji przedmiotowej budowy - październik 2019 r.) z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona była budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Przy czym realizacja tego rodzaju budowy wymagała jej zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (w badanej sprawie Prezydentowi Miasta T.), na mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Budowa przedmiotowego budynku jednorodzinnego, niebędącego budynkiem wolnostojącym, lecz dobudowanym do budynku na działce nr [...] przy ul. [...] a w T., nie spełnia warunków ww. zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego też inwestor przed jej rozpoczęciem winien był uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie dopełnił. Postanowieniem z dnia [...].2023 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżących o legalizację przedmiotowej budowy, organ I instancji na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 pb, nałożył na nich obowiązek przedłożenia wymaganych przepisami dokumentów legalizacyjnych, tj. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane; dwóch egzemplarzy projektu technicznego. Skarżący nakazane dokumenty przekazali PINB w dniu [...].2023 r. W związku z niekompletnością przedłożonych dokumentów organ I instancji postanowieniem z dnia [...].2023 r., na podstawie art. 49 ust. 1a pb, nałożył na skarżących obowiązek usunięcia (w terminie 30 dni) stwierdzonych nieprawidłowości, tj. poprawienia i uzupełnienia dostarczonego projektu budowlanego zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także dostarczenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej w przedmiocie inwestycji polegającej na budowie (odbudowie) budynku jednorodzinnego. Zobowiązani ww. poprawioną dokumentację legalizacyjną dostarczyli do PINB w dniu [...].2024 r., tj. po terminie wskazanym w postanowieniu z dnia [...].2023 r., niemniej jednak organ I instancji dokonał analizy rzeczonej dokumentacji, stwierdzając po raz koleiny, że przedłożone wyżej cyt. zaświadczenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2024 r., ponownie jest niewłaściwe. Tymczasem przedmiotowe postępowanie organu I instancji zostało wszczęte w związku ze stwierdzoną samowolną rozbiórką istniejącego pierwotnie na działce nr [...] przy ul. [...] w T. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w miejscu którego bez pozwolenia na budowę wybudowano zupełnie inny obiekt (nowy budynek mieszkalny jednorodzinny). Przedłożone przez skarżących zaświadczenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2024 r. mające potwierdzać zgodność wykonanej samowolnie budowy z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, odnosi się do wydanej w dniu [...].2016 r. decyzji Prezydenta Miasta T., którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu, przebudowie oraz rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który istniał wcześniej na działce nr [...] i został samowolnie rozebrany. Z przedłożonego zaświadczenia wynika ponadto, że zostało ono sporządzone na podstawie analizy przekazanej przez skarżących inwentaryzacji budynku mieszkalnego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].2017 r., znak: [...]. Podczas gdy z akt badanej sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny, którego dotyczy niniejsze postępowanie, został wybudowany samowolnie, bez pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego. W ocenie [...] WINB dla legalizacji spornej samowoli budowlanej inwestor winien był uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy, a następnie wystąpić do Prezydenta Miasta T. o wydanie stosowanego zaświadczenia, potwierdzającego zgodność przedmiotowej samowoli z nowo ustalonymi warunkami zabudowy. Zgodnie bowiem z przedstawionym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądem (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26.06.2024 r., sygn. akt: II SA/Gd 279/24), organ właściwy do wydania zaświadczenia na podstawie kpa, w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 1 pb, przed wydaniem zaświadczenia albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa, w celu ustalenia - istotnych z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - parametrów i funkcji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skarżący nie przedłożyli nowej decyzji o warunkach zabudowy ani wyżej wymienionego zaświadczenia, dlatego też organ I instancji nie miał możliwości dalszego kontynuowania postępowania legalizacyjnego w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 49e pkt 4 pb, ze względu na niewykonanie w wyznaczonym terminie przez zobowiązanych postanowienia PINB z dnia [...].2023 r. (o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych), organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ww. budynku, co uczynił zaskarżoną decyzją PINB z dnia [...].2023 r. Wątpliwości organu odwoławczego budzi także prawidłowość sporządzenia przedłożonego przez skarżących projektu zagospodarowania terenu (rys. Z-l oraz pkt 4 opisu do PZT "Zestawienie powierzchni"), w którym projektant dokonał ustalenia podstawowych parametrów przedmiotowego obiektu w zakresie jego powierzchni oraz zgodności budowy z wydanymi (w dniu [...].2016 r. warunkami zabudowy dla planowanej wówczas innej budowy - przebudowy z rozbudową). Zgodnie z ww. warunkami zabudowy (pkt 2.2. lit. b), na które powołuje się projektant, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może wynosić maksymalnie 29% powierzchni działki nr [...]. Z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika, że powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] m2, zaś powierzchnia zabudowy spornego budynku mieszkalnego (określona przez projektanta) wynosi [...] m2. W związku z powyższym współczynnik zabudowy działki nr [...] wynosi ([...] m2 / [...] m2) x 100% = [...]%, (a nie jak wskazano na rys. Z-l w projekcie zagospodarowania terenu [...]%), tj. przekracza on określoną w warunkach zabudowy maksymalną wartość [...]%. Przy czym ten projekt został sporządzony na podstawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która nie została faktycznie zrealizowana. Decyzja o warunkach zabudowy wydana była dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu, przebudowie oraz rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie dla realizacji nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odnosząc się do okoliczności i zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez skarżących wyjaśnić należy, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że w badanej sprawie w pierwszej kolejności doszło do samowolnej rozbiórki istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego (który zgodnie z pierwotnym planem miał zostać przebudowany i rozbudowany), a następnie w miejscu ww. obiektu skarżący wybudowali samowolnie, bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, a także bez zatwierdzonego nim projektu budowlanego, nowy budynek mieszkalny jednorodzinny. Powyższe wynika m.in. z zeznań złożonych przez skarżącego a także z zeznań złożonych przez kierownika spornej budowy S. C.. W związku z powyższym zarzut dotyczący braku podstaw do prowadzenia wobec przedmiotowej budowy postępowania legalizacyjnego (w trybie art. 48 pb) należy uznać za chybiony. Natomiast w kwestii zarzutu dotyczącego niewłaściwej interpretacji przez PINB treści zaświadczenia Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2024 r. (mającego wg skarżących potwierdzać zgodność spornej budowy z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu), wyjaśnić należy, że zaświadczenie to odnosi się do zapisów decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla innej inwestycji (przebudowy i rozbudowy istniejącego wcześniej budynku), która nigdy nie została zrealizowana przez skarżących, tym samym ww. zaświadczenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2024 r. nie może stanowić podstawy legalizacji samowoli budowlanej, którą na działce nr [...] przy ul. [...] w T. zrealizowali skarżący. W jednobrzmiących skargach złożonych do Sądu na ww. decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB z dnia [...] 2024 r. i umorzenie postępowania w sprawie, bądź uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów: 1/ art. 48 ust. 1 i następnych pb, poprzez przyjęcie, że budowa realizowana przez skarżącego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę (znak: [...]) z dnia [...].2017 r. w zakresie przebudowy i rozbudowy budynku jednorodzinnego ze zmianą konstrukcji dachu przy ul. [...] w T. (dz. nr [...], obr. [...]) była samowolą budowlaną, choć skarżący/inwestor nie działał w warunkach samowoli budowlanej, lecz posiadał względem swojej inwestycji stosowne pozwolenie na budowę (poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy), zaś dostrzeżone odstępstwa od projektu budowlanego realizowanego obiektu ten sam organ nadzoru uznał po kontrolach, w wcześniej prowadzonym postępowaniu naprawczym, jako odstępstwa nieistotne w świetle obowiązującego prawa budowlanego; 2/ art. 48 ust. 1 i następnych pb, poprzez przyjęcie, że budowa realizowana przez skarżącego przy ul. [...] w T. (dz. nr [...], obr. [...]) była samowolą budowlaną, gdyż wykonywana była niezgodnie i z przekroczeniem warunków wydanej dla niej decyzji Prezydenta Miasta T. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (znak: [...]) z dnia [...].2017 r. w zakresie przebudowy i rozbudowy budynku jednorodzinnego ze zmianą konstrukcji dachu przy ul. [...] w T. (dz. nr [...]. obr. [...]), choć organ architektoniczno-budowlany, który wydał tę decyzję (Prezydent Miasta T. Wydział Architektury i Budownictwa) stoi na stanowisku i zaświadcza, że przedmiotowa budowa jest poprawna i wykonana została zgodnie z wydanym dla niej, a przywołanym powyżej, pozwoleniem na budowę i wydanymi warunkami zabudowy; 3/ art. 48 ust. 1 i następnych pb, poprzez przyjęcie, że budowa realizowana przez skarżącego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (znak: [...]) z dnia [...].2017 r. w zakresie przebudowy i rozbudowy budynku jednorodzinnego ze zmianą konstrukcji dachu przy ul. [...] w T. (dz. nr [...], obr. [...]) była samowolą budowlaną, w sytuacji, kiedy postępowanie legalizacyjne prowadzone może być jedynie w odniesieniu do nielegalnie prowadzonej budowy (zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 pb), nie zaś do przebudowy (zdefiniowanej w art. 3 pkt 7a pb), skarżący zaś dokonał przebudowy budynku, na którą posiadał stosową decyzję o pozwoleniu na budowę (przebudowę); 4/ art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 , t.j.), zwanej dalej: "kpa", oraz art. 28 ust. 2 pb, poprzez przyjęcie, że E. B. ma cały czas status strony niniejszego postępowania; 5/ art. 48b ust. 2 pkt 1) i art. 49 ust. 1 pkt 1) p.b., poprzez przyjęcie, że skarżący/inwestor nie przedstawił organowi nadzoru budowlanego wymaganego przepisami postępowania legalizacyjnego zaświadczenia o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązującej dla zabudowanej działki, gdyż przedłożone temu organowi zaświadczenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2024 r. stwierdzające, że "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zrealizowana na terenie działki nr [...] (obręb) położonej przy ul. [...] w T. jest zgodna z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2016 r." - uznał on bezpodstawnie za niewłaściwe; 6/ postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa i 107 § 3 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie decyzji pomimo tego, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy (w uzasadnieniu skargi nie wskazano, jakie – uwaga Sądu), a zgromadzony materiał dowodowy został oceniony stronniczo, z pominięciem wszechstronnej i swobodnej oceny dowodów oraz słusznego interesu strony i ze wszech miar nieracjonalnie; 7/ postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 kpa i 9 kpa poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej i wbrew zasadzie udzielania informacji, a zwłaszcza prawdziwych informacji, co do podstaw i skutków prowadzonych postępowań (co w uzasadnieniu skargi odniesiono do nieuznania zaświadczenia Prezydenta Miasta T. stwierdzającego poprawność wykonanego budynku z miejscowym ładem przestrzennym – uwaga Sądu). Zasadnicze argumenty bardzo obszernego uzasadnienia skargi wskazują, że: - Spornego budynku skarżący ani nie rozebrał całkowicie ani następnie go nie odbudował (bo musiałby wówczas powstać taki sam budynek lecz nowszy), tylko - zgodnie z posiadanym projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę w znaczący sposób go przebudował i rozbudował (dlatego też aktualnie nowy budynek - zresztą zgodnie z przyjętymi od początku założeniami - różni się w znaczącej mierze od tego pierwotnego). - Jakakolwiek zmiana parametrów w zakresie kubatury obiektu budowlanego wiąże się nie z jego przebudową, lecz rozbudową, a zgodnie z art. 3 pkt 6 pb, pod pojęciem budowy należy rozumieć także jego rozbudowę. - Inwestorzy z całą pewnością nie dokonali rozbiórki całego tego budynku, zwłaszcza, że organy nadzoru w uzasadnieniach swoich decyzji, same wskazują, że rozebrano około 90% procent murów, a to oznacza, że co najmniej 1/10 starego obiektu została zachowana. - Postępowanie legalizacyjne (z 48 ust. 1 i następnych pb) może być jedynie prowadzone w odniesieniu do nielegalnie prowadzonej budowy (zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 pb), przez którą należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego. Budową natomiast nie jest "przebudowa" (zdefiniowana odrębnie w art. 3 pkt 7a pb). Inwestorzy zaś w części dokonywali przebudowy swojego budynku, na którą to przebudowę posiadali projekt i stosową decyzję o pozwoleniu na budowę (przebudowę). Do "przebudowy" zaś nie ma zastosowania postępowanie legalizacyjne odnoszące się stricte do "budów" (art. 48 pb), lecz winno być w tym zakresie prowadzone wyłącznie postępowanie naprawcze (art. 50 i 51 pb). Organy nadzoru budowlanego również nie zbadały, ani nie ustosunkowały się do przedmiotowej kwestii. - Naruszenie art. 28 pb, w odniesieniu do E. B. polega na niewskazaniu konkretnych przepisów prawa, których naruszenie przez prowadzoną budowę narusza jej interes prawny, a obiekt w żadnym wypadku nie narusza granic działki sąsiedniej nr [...], której właścicielką jest E. B.. - Wbrew stanowisku organów, inwestorzy wykonali w wyznaczonym terminie postanowienie z [...] 2023 r., co wynika z zaświadczenia Prezydenta Miasta T. stwierdzającego, że budowa jest zgodna z wydaną dnia [...] kwietnia 2016 r. decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu, przebudowie oraz rozbudowie spornego budynku w zakresie parametrów budynku określonych w punkcie 2.2 ww. decyzji o warunkach zabudowy. Organy wadliwie skupiają się na tytule, a nie na treści ww. zaświadczenia oraz niewłaściwie skupiają się na okoliczności, że zaświadczenie to odnosi się do warunków zabudowy pierwotnie wydawanych dla "przebudowy, rozbudowy", a nie jak aktualnie oczekują do "budowy (odbudowy)". Po pierwsze, jednak pod pojęciem budowy, jak orzekł NSA, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale też odbudowe, rozbudowę i nadbudowę takowego. Po wtóre, decyzja o warunkach zabudowy wydawana dla jakiejś działki (nieruchomości) jest jedna, a u.p.z.p., nie rozróżnia innych decyzji o warunkach zabudowy dla różnych kategorii budów. Nie ma innej decyzji o warunkach zabudowy dla odbudowy czy też nadbudowy lub przebudowy. Zaświadczenie wydane w trybie art. 48b ust. 2 pkt 1 pb, rodzi "prawne domniemanie" zgodności (bądź braku zgodności) inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym z prawem miejscowym. Zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym o czym stanowi art. 76 § 1 kpa, a jak wynika z art. 76 § 1 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. - Jeżeli organ I instancji miał wątpliwości interpretacyjne co do treści przedstawionego zaświadczenia, winien w oparciu o dyspozycję art. 7a § 1 kpa, rozstrzygnąć je na korzyść strony. Taka postawa organów narusza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 kpa). - Pomimo, że sama budowa, co do zasady jest technicznie bez zarzutu i nie narusza jakichkolwiek praw osób trzecich, a miejscowa administracja budowlana uznaje jej poprawność i zgodność z decyzjami, przepisami, lokalną zabudową oraz ładem przestrzennym, organy nadzoru budowlanego lekceważą i negują te ustalenia, interpretując i rozstrzygając je skrajnie niekorzystnie dla Inwestorów, tylko po to, aby wbrew racjonalności, uzasadnionym interesom strony, a nawet interesowi społecznemu, nałożyć na właścicieli obowiązek rozbiórki. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc Siudo zarzutu dotyczącego niewłaściwej interpretacji przez organy nadzoru budowlanego treści zaświadczenia Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2024 r. (mającego wg skarżącego potwierdzać zgodność spornej budowy z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu), wyjaśniono, że zaświadczenie to odnosi się do zapisów decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla innej inwestycji (przebudowy i rozbudowy istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego), która nigdy nie została zrealizowana przez skarżących, tym samym ww. zaświadczenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2024 r. nie może stanowić podstawy legalizacji samowoli budowlanej, którą na działce nr [...] przy ul. [...] w T. zrealizowali skarżący. Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego uznania E. B. za stronę niniejszego postępowania wyjaśniono, że przedmiotowa samowola budowlana (w części garażu) została wybudowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], należącej do pani B. . Z uwagi na powyższe przyznano jej status strony w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za trafne. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz.1267 t.j.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935 t.j.); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu (art. 49e pkt 4 pb) oraz prawu procesowemu (art. 8, 9 oraz art. 11 kpa, w zw. z art. 48 b ust. 2 pkt 1 pb, w zw. z art. 49 ust. 1a, pb) w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie organu I instancji w przedmiocie samowoli budowlanej zostało wszczęte w dniu [...].2022 r., dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy pb, tj. ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia [...].2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19.09.2020 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 49e pkt 4 pb, zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Jak przyjęto w zaskarżonej decyzji skarżący nie przedłożyli nowej decyzji o warunkach zabudowy, ani stosowanego zaświadczenia, potwierdzającego zgodność przedmiotowej samowoli z nowo ustalonymi warunkami zabudowy, o które powinni byli wystąpić do Prezydenta Miasta T. po uzyskaniu nowej decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że jakkolwiek zobowiązanie skarżących do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w oparciu o art. 48 b ust. 1 pb, nastąpiło po złożeniu przez nich [...].2023 r. wniosku o legalizację spornego budynku, to jednak skarżący w toku procesu, jak i w skardze kwestionowali zasadność prowadzenia postępowania w kierunku legalizacji, wskazując, że nie występowały podstawy prawne do jej zastosowania gdyż sporna budowa nie stanowiła samowoli budowlanej. W konsekwencji powyższego, należało odnieść się do tego zagadnienia. Stanowisko skarżących w omawianej kwestii jest niekonsekwentne, jak i wadliwe. Złożenie bowiem wniosku o legalizację stanowi w istocie przyznanie faktu, że doszło do samowoli budowlanej. Skoro jednak fakt ww. samowoli jest kwestionowany, należało rozważyć słuszność stanowiska organów ustalających tę okoliczność. W ocenie Sądu nie istnieje w sprawie jakakolwiek wątpliwość, że sporna budowa powstała w warunkach samowoli budowlanej. Z materiału dowodowego, a w szczególności z zeznań świadków wynika, że poprzednio wzniesiony na działce skarżących dom, objęty decyzją o pozwoleniu na budowę z [...].2017 r. został rozebrany w 100 % w części nadziemnej oraz w 90 % w zakresie fundamentów. W szczególności okoliczność tę potwierdził kierownik budowy S. C. oraz skarżący (k. 24 – 25 akt administracyjnych tom III). W tych warunkach jakakolwiek argumentacja wskazująca, że podjęte prace nie stanowiły samowolnej budowy lecz były przebudową i rozbudową budynku jednorodzinnego ze zmianą konstrukcji dachu są chybione. Nie można bowiem ani przebudować, ani też rozbudować obiektu budowlanego – budynku, który został wcześniej rozebrany w całości. Dlatego też wszczęcie [...].2022 r., i prowadzenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej było zasadne. Wobec złożenia przez skarżących., wniosku o legalizację omawianej samowoli budowlanej, organ I instancji zasadnie zobowiązał postanowieniem z [...].2023 r. (zmienionym postanowieniem z [...].2023 r., co do terminu wykonania obowiązku), stronę skarżącą do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Organ I instancji również zasadnie uznał, że przedłożone przez skarżących zaświadczenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...].2023 r., nie może stanowić podstawy legalizacji z uwagi na jego treść. W ww. zaświadczeniu stwierdzono bowiem, że dokonana przebudowa i rozbudowa spornego budynku została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z [...].2017 r., a sporny budynek przedstawiony w dostarczonej inwentaryzacji powykonawczej został zrealizowany zgodnie z ww. pozwoleniem na budowę, w którym stwierdzono spełnienie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z [...].2016 r. W ww. zaświadczeniu dodano, że powyższe zaświadczenie bazuje na analizie porównawczej zinwentaryzowanego budynku do zewnętrznych parametrów obiektu przedstawionego w projekcie budowlanym stanowiącym integralną część pozwolenia na budowę. Zaświadczenie wydawane na podstawie art. 48b ust. 2 pkt 1 pb, winno stwierdzać zaistnienie podstawowego warunku legalizacji samowoli budowlanej jakim jest zgodność budowy z porządkiem planistycznym na danym obszarze. Porządek ten wyznaczają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. W przedmiotowej sprawie wobec braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, porządek planistyczny winna określać decyzja o warunkach zabudowy. Z ww. zaświadczenia fakt ten jasno nie wynikał, albowiem wskazywało ono przede wszystkim na zgodność zrealizowania spornego budynku z decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto zaświadczało o nieprawdziwym fakcie, a mianowicie o dokonaniu przebudowy i rozbudowy spornego budynku na podstawie pozwolenia na budowę z [...].2017 r., gdy tymczasem budynek ten został wzniesiony nie na podstawie pozwolenia na budowę, lecz w ramach samowoli budowlanej. W tych warunkach zaświadczenie to nie miało jakiejkolwiek wartości i znaczenia dla legalizacji i organ I instancji słusznie korzystając z art. 49 ust. 1a, pb, postanowieniem z [...].2023 r., wezwał stronę skarżącą do usunięcia wskazanych nieprawidłowości poprzez dostarczenie zaświadczenia Prezydenta Miasta T. o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Organ I instancji w uzasadnieniu ww. postanowienia ograniczył się jednak do wskazania, że sporny budynek powstał po dokonaniu rozbiórki poprzedniego budynku i dlatego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne w sprawie samowoli budowlanej, co oznacza, że jego przedmiotem nie jest przebudowa i rozbudowa budynku jednorodzinnego, lecz jego odbudowa, co nie zostało objęte zaświadczeniem z [...].2023 r. W konsekwencji powyższego skarżący przedłożyli nowe zaświadczenie Prezydenta Miasta T. z [...].2024 r., z które stwierdzało zgodność budowy spornego budynku mieszkalnego z wydaną dnia [...] 2016 r. decyzją, ustalającą warunki zabudowy w zakresie parametrów budynku określonych w punkcie 2.2. ww. decyzji i wskazywało, że powyższe stwierdzono na podstawie analizy dostarczonej przez wnioskodawcę inwentaryzacji budynku mieszkalnego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia [...] 2017 r. Ocena znaczenia ww. zaświadczenia stanowiła w istocie zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie (poza przedstawioną wyżej rozbieżnością w zakresie kwestionowania przez skarżących faktu samowoli budowlanej). Organ I instancji odmawiając uwzględnieni ww. zaświadczenia stwierdził, że nie dotyczy ono spornego budynku, ani prac, wskutek których został wzniesiony, natomiast organ odwoławczy podzielając to stanowisko dodał, że ww. zaświadczenie zostało sporządzone na podstawie analizy przekazanej przez skarżących inwentaryzacji budynku mieszkalnego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].2017 r., podczas gdy z akt badanej sprawy jednoznacznie wynika, że sporny budynek został wybudowany samowolnie, bez pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego i Prezydent przed wydaniem ww. zaświadczenia nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa, w celu ustalenia - istotnych z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - parametrów i funkcji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W ocenie [...] WINB dla legalizacji spornej samowoli budowlanej inwestor winien był uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy, a następnie wystąpić do Prezydenta Miasta T. o wydanie stosowanego zaświadczenia, potwierdzającego zgodność przedmiotowej samowoli z nowo ustalonymi warunkami zabudowy. Odmowa uwzględnienia powyższego zaświadczenia przez organy obu instancji została zakwestionowana przez skarżących, z jednej strony poprzez twierdzenie, że zaświadczenie to z uwagi na jego treść jest wystarczające do legalizacji, a z drugiej strony, że powyższe zaświadczenie, jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Odnosząc się do stanowiska skarżących, należy wskazać, że nie jest ono zasadne. Z ugruntowanego już orzecznictwa wynika, że organy nie mogą być pozbawione możliwości weryfikacji prawidłowości wyników wykładni prawa ujętych w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 48 pb. Aby bowiem organ wydający ww. zaświadczenie mógł stwierdzić zgodność z planem lub decyzją o warunkach zabudowy, musi uprzednio dokonać analizy i oceny oraz porównania stanu faktycznego danej sprawy z konkretnymi postanowieniami części tekstowej dokumentu planistycznego i częścią graficzną. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 kpa (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 28.09.2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 425/17). Przedstawienie przez inwestora zaświadczenia, o zgodności budowy z ustaleniami planistycznymi, nie wyklucza, że organ nadzoru budowlanego ma prawo samodzielnie ocenić zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1625/08, LEX nr 1217982; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r., II SA/Kr 121/16, LEX nr 2056510). Zakwestionowanie omawianego zaświadczenia było więc formalnie dopuszczalne, zwłaszcza, że zaświadczenie to stanowiło dowód wyników wykładni prawa, dokonany na użytek potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego, który dla sprawy był nieprzydatny, o czym w dalszej części rozważań. Co się zaś tyczy merytorycznych racji dla których organy obu instancji zaświadczenie to zakwestionowały, to należy zgodzić się również z ich stanowiskiem. Przede wszystkim Prezydent Miasta T. wydając ww. zaświadczenie nie uwzględnił faktu rozbiórki budynku dla którego była wydana decyzja o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenie na budowę, co było wynikiem zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Należy bowiem podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1358/19, w którym wskazano, że organ właściwy do wydania zaświadczenia na podstawie art. 48b ust. 2 pkt 1 pb, przed wydaniem zaświadczenia albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa, w celu ustalenia - istotnych z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - parametrów i funkcji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy ujęta w zakwestionowanym przez organy zaświadczeniu dotyczyła budynku, który został poddany rozbiórce. Tymczasem Ustalenie warunków zabudowy, co do zasady, jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma pozwolić na ustalenie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może więc, co do zasady, dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1221/14, dostępny w CBOSA). Dlatego też konkluzja organu odwoławczego o potrzebie uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie zrealizowanego budynku była zasadna. Wyjątek bowiem od zasady, że warunki zabudowy dotyczą planowanej a nie zrealizowanej inwestycji występuje w sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 pkt 1 pb). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku jest zatem dopuszczalne. Orzecznictwo potwierdza taką możliwość, a wręcz konieczność. W procedurze legalizacyjnej opartej o art. 48 pb, nałożenie na inwestora obowiązku, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 (w tym przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy), wynika z konieczności zbadania przez organ nadzoru budowlanego, czy samowolna budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b). Stwierdzenie zgodności zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (w razie braku planu miejscowego), stanowi podstawę jego legalizacji. Z oczywistych zatem względów, decyzja o warunkach zabudowy nie może dotyczyć innego obiektu budowlanego aniżeli ten, który jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1538/15). Należy bowiem odróżnić decyzję o warunkach zabudowy wydawaną w celu uzyskania pozwolenia na budowę od decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w celu legalizacji samowoli budowlanej. Decyzje te różnią się celem, dla którego są one wydawane. Decyzja, której obowiązek przedłożenia został nałożony przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego, ma na celu umożliwić legalizację już istniejącego obiektu budowlanego, a nie realizację obiektu, który inwestor dopiero planuje zrealizować (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2288/18, LEX nr 3192430). Nie kwestionując zasadności oceny ww. zaświadczenia przez organy, należy zauważyć, że żaden z organów obu instancji nie nałożył na skarżących obowiązku przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego już budynku. Skoro organ odwoławczy zarzucił brak przedłożenia właśnie takiej, nowej decyzji o warunkach zabudowy, to przy dokonywanej przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji, nie można pominąć zaniechania organów do zobowiązania strony skarżącej do przedłożenia takiego dokumentu. Jeżeli organ administracji publicznej nakłada na stronę postępowania, stosownie do art. 48b ust. 2 pb, obowiązek przedłożenia konkretnie określonych dokumentów legalizacyjnych, a następnie na podstawie art. 49 ust. 1a pb, nakłada obowiązek usunięcia również konkretnie wskazanych braków i nieprawidłowości, to nie powinien domagać się od strony zrealizowania obowiązków, które nie wynikają jasno z treści kierowanych do niej postanowień (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.08.2024 r., sygn. akt: IV SA/Po 365/24). Wskazane zaniechanie organów naruszyło zasadę zaufania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 § 1 kpa, zasadę informowania stron wyrażoną w art. 9 kpa oraz zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Konsekwencją braku precyzyjnego wezwania skarżących do przedłożenia nowej decyzji zabudowy jest również załączenie przez projektu zagospodarowania terenu, w którym określono budzący wątpliwości organu odwoławczego współczynnik zabudowy działki nr [...]. Wskazane naruszenie prawa zadecydowało o zasadności skargi, choć większość jej zarzutów nie była zasadna, łącznie z błędnego uznania E. B. za stronę niniejszego postępowania. Organy zasadnie wyjaśniły, że przedmiotowa samowola budowlana (w części garażu) została wybudowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], należącej do E. B., co przyznano jej status strony w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, zaszły przesłanki do orzeczenia jak w pkt. 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 1452 § 1 pkt 1 a oraz c, ppsa w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 2 i 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.