II SA/Bd 793/06

Dnia 10 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. W dniu 27 kwietnia 2005 r. W. G. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w T. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, załączając do niego m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] 2005 r., zaliczające go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wskazywało, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] 2001 r., a sama niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia skarżącego. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Burmistrz T. przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od dnia 1 kwietnia 2005 r. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] 2005 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji nie ustalił, czy złożony przez skarżącego wniosek jest pierwszym tego rodzaju wnioskiem. Skarga na decyzję Kolegium została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] 2005 r. (sygn. akt II SA/Bd 687/05). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz T. decyzją z dnia [...] 2005 r. przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, tak jak poprzednio wskazując, że świadczenie to przysługuje od dnia [...] 2005 r. Decyzja ta nie była skarżona. W dniu 13 marca 2006 r. W. G. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w T. wniosek o wypłacenie zaległego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami od czasu uzyskania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności tj. od dnia 11 lutego 2002 r. Wskazanie tej daty uzasadnił tym, że wprawdzie w dniu 11 lutego 2002 r. orzeczono o stopniu niepełnosprawności bez wskazania, iż "schorzenie" powstało przed 16 rokiem życia, jednakże w wyniku wielokrotnych odwołań w kwietniu 2005 r. przyznano w orzeczeniu, że istotnie "schorzenie" powstało przed 16 rokiem życia. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Burmistrz T., powołując się na przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255; z późn. zm.; zwanej dalej "u.ś.r.") odmówił przyznania W. G. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 11 lutego 2002 r. do 31 marca 2005 r. W wyniku odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2006 r. uchyliło decyzję Burmistrza T. z dnia [...] 2006 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się jedynie orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] 2005r. uwzględniające treść wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] 2004 r. (sygn. akt [...]), brak natomiast wcześniejszych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Z odpowiedzi udzielonej przez Wojewódzki Zespół ds. Niepełnosprawności wynika, że Sąd Rejonowy zmienił wcześniejsze orzeczenia (z których pierwsze było wydane 11 lutego 2002 r.), uznając istnienie niepełnosprawności skarżącego od 1976 r. W świetle takich ustaleń, zdaniem Kolegium nielogiczne i krzywdzące byłoby obciążanie skarżącego błędem organów orzeczniczych. Gdyby bowiem poprawnie orzekano, to w orzeczeniu z [...] 2002 r. powinno było znaleźć się stwierdzenie, że niepełnosprawność skarżącego istnieje od 1976r. Nakazując uzupełnienie braków dowodowych w postaci wcześniejszych orzeczeń o niepełnosprawności skarżącego Kolegium zauważyło, że aczkolwiek organy orzecznicze nie są podmiotami realizującymi zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, to jednak po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego należy dokonać ponownej oceny stanu prawnego biorąc pod uwagę art. 31 u.ś.r. Ponadto zdaniem Kolegium nie wydaje się, by W. G. mimo treści orzeczenia z 11 lutego 2002 r. nie składał wcześniej wniosku o świadczenia opiekuńcze, wobec czego należy zbadać także tą okoliczność. Po złożeniu do akt sprawy wcześniejszych orzeczeń w sprawie niepełnosprawności skarżącego oraz jego oświadczenia, że po raz pierwszy o zasiłek pielęgnacyjny zwrócił się w dniu 27 kwietnia 2005 r. (k. 30 akt administracyjnych organu I instancji), Burmistrz Miasta T. w dniu [...] 2006. ponownie odmówił W. G. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 11 lutego 2002 r. do 31 marca 2005r. Wskutek rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2006 r. ([...]) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 22 maja. Kolegium uznało, że skarżący spełnia przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, określone w art. 16 ust. 3 u.ś.r.. Jeżeli natomiast chodzi o datę początkową przyznania zasiłku, to przy jej ustalaniu ma zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym do okresu zasiłkowego wlicza się także miesiąc, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji kontynuacji świadczenia rodzinnego (art. 24 ust. 3a u.ś.r.), który jednakże w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. W. G. złożył pierwszy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dopiero 27 kwietnia 2005 r., zgodnie zatem z art. 24 ust. 2 u.ś.r. przyznano ten zasiłek od dnia 1 kwietnia 2005 r. Tym samym jest to pierwsza decyzja o przyznaniu skarżącemu zasiłku, nie może być w konsekwencji mowy o kontynuowaniu tego świadczenia. Czym innym jest natomiast "kontynuowanie orzeczeń o stopniu niepełnosprawności". Orzeczenia takie były wydawane od 11 lutego 2002 r. do 13 kwietnia 2005 r. Zdaniem Kolegium do zastosowania art. 24 ust. 3a u.ś.r. nie wystarczy samo stwierdzenie "kontynuowania poprzednich orzeczeń", ale konieczne jest też istnienie kontynuacji świadczeń rodzinnych – która to łączność w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. G. wniósł o zmianę orzeczenia i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skarżący opisał okoliczności choroby, która wywołała w konsekwencji niepełnosprawność (zbyt późne rozpoznanie wyrostka robaczkowego w wieku 13 lat, zapalenie otrzewnej i związane z trzykrotnymi operacjami komplikacje), jak też historię jego starań o uznanie za niepełnosprawnego. Podniósł, że w roku 2001 uznano go za inwalidę II grupy, jednakże bez wskazania, iż schorzenia związane z inwalidztwem powstały przed 16 rokiem życia. Wskutek starań skarżącego, by zapis ten znalazł się w jego orzeczeniu, w dniu 11 lutego 2002 r. po raz pierwszy wypowiedziała się w tej sprawie komisja orzecznicza, negatywnie dla skarżącego. Pomimo odwołań dopiero w 2005 r. skarżący uzyskał wpis w orzeczeniu o powstaniu schorzeń przed 16 rokiem życia. Zdaniem skarżącego uwzględniając błędne rozstrzygnięcia komisji orzeczniczych, ciągłość starań o zasiłek pielęgnacyjny trwa od roku 2002. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Odnosząc się do żądania skargi należy przede wszystkim wyjaśnić, że sąd administracyjny sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i co do zasady nie leży w jego kompetencjach orzekanie merytoryczne w sprawie. Sąd nie może zatem dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez zmianę niekorzystnego dla skarżącego orzeczenia organu administracji (tj. zaskarżonej decyzji Kolegium). Działając w zakresie swojej właściwości, tzn. dokonując jedynie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się, aby owa decyzja naruszała prawo. Tak jak słusznie zauważyło Kolegium w zaskarżonej decyzji - czym innym jest orzekanie w sprawie niepełnosprawności, a czym innym jest orzekanie o prawie do zasiłku. Postępowanie w sprawie niepełnosprawności toczy się przed organami orzeczniczymi tj. powiatowym i wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o niepełnosprawności w oparciu o procedurę i kryteria uznania za osobę niepełnosprawną zawarte w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776; z późn. zm.). W postępowaniu przed organami właściwymi w sprawie przyznania prawa do zasiłku, którymi w niniejszej sprawie jest Burmistrz T. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (art. 3 pkt 11 i art. 20 u.ś.r.) wykorzystywany jest jedynie rezultat postępowania przed organami orzeczniczymi w postaci orzeczenia o niepełnosprawności (art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. b) u.ś.r.), jako dokument niezbędny do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w świetle przesłanek wskazanych w art. 16 u.ś.r.. Organy orzekające o prawie do zasiłku nie mogą kwestionować prawidłowości orzeczeń zespołów ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności, gdyż kompetencja ta została zastrzeżona dla sądów powszechnych (art. 6c ust. 8 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.). Nawet jeżeli sąd powszechny wskutek odwołania osoby zainteresowanej uzna orzeczenie zespołu ds. niepełnosprawności za błędne, to błąd ten nie powoduje przewidzianego w art. 31 u.ś.r. skutku w postaci możliwości wypłaty świadczeń rodzinnych za 3 lata wstecz. Podstawą takiego wstecznego ustalenia prawa do zasiłku i jego wypłaty może być bowiem jedynie błąd podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Podmioty te zostały wymienione w rozdziale 5 u.ś.r., który zaliczył do nich "organy właściwe" (art. 20 u.ś.r.) tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne (art. art. 3 pkt 11 u.ś.r.), samorząd województwa (art. 21 ust. 1 u.ś.r.), marszałka województwa (art. 21 ust. 2 u.ś.r.), ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 22 u.ś.r.) oraz radę gminy (art. 22a u.s.r.). Jeżeli zatem zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności nie zostały zaliczone do grupy podmiotów realizujących zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, to ich błąd, nawet potwierdzony orzeczeniem sądu powszechnego, nie może skutkować wypłatą zasiłku za 3 lata wstecz. W przypadku błędu organów orzeczniczych ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady, iż świadczenie przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jedynie w przypadku określonym w art. 24 ust. 3a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Dla takiej ciągłej realizacji prawa do świadczenia rodzinnego (także w formie zasiłku pielęgnacyjnego) wymagane jest, aby osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołączyła zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 3a u.ś.r.). Z cytowanych przepisów, w zestawieniu ich z art. 24 ust. 2 u.ś.r., wskazującym, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że tryb ten ma zastosowanie tylko wówczas, jeżeli: – o zasiłek stara się osoba, której już raz przyznano prawo do zasiłku w oparciu o właściwe ("korzystne") orzeczenie o niepełnosprawności wydane na czas określony, – po upływie ważności orzeczenia o niepełnosprawności osoba ta uzyskała następne orzeczenie o niepełnosprawności ("kontynuacja poprzedniego orzeczenia") korzystne dla niej, tj. pozwalające na przyznanie prawa do zasiłku. W takim przypadku możliwa jest sytuacja, iż dana osoba po upływie ważności pierwszego orzeczenia o niepełnosprawności i złożeniu wniosku o zasiłek na następny okres wraz z zaświadczeniem potwierdzającym złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności – uzyska najpierw niekorzystne ("błędne") orzeczenie o niepełnosprawności, a następnie, wskutek odwołania – orzeczenie dla niej korzystne tj. pozwalające na kontynuację wypłaty zasiłku. Sytuacja powyższa nie miała jednakże miejsca w przypadku skarżącego, gdyż jak sam on oświadczył organom administracyjnym, o zasiłek starał się po raz pierwszy w dniu 27 kwietnia 2005 r., nie przyznano mu zatem wcześniej prawa do zasiłku w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności. Orzeczenie uzyskane przez niego w kwietniu 2005 r. nie było także "kontynuacją poprzedniego orzeczenia" o niepełnosprawności, ale pierwszym "korzystnym", "nie – błędnym" orzeczeniem pozwalającym na ustalenie prawa do zasiłku. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.