II SA/Bd 793/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie: Sędzia [...] Sędzia [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] czerwca 2008 r. sprawy ze skargi H. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na rzecz adwokata [...] kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa zł i 80/100) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. stwierdził wykonanie przez G. K. obowiązku dostarczenia, zgodnie z wymogiem zawartym w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r., inwentaryzacji budowlanej pokoju mieszkalnego dobudowanego do budynku mieszkalnego od strony północnej przy ulicy M. [...] w T. wraz z opinią techniczną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku powstało na terenie wskazanej nieruchomości, bez pozwolenia na budowę, dobudowane od strony północnej budynku parterowe pomieszczenie gospodarcze. Przeprowadzono w 1999 r. i 2004 r. remont tego pomieszczenia poprzez wstawienie okien i drzwi balkonowych od strony zachodniej, jak również położenie drewnianej podłogi, dachu z desek na drewnianych belkach, ocieplenie dachu wełną mineralną i otynkowanie ścian. Z uwagi na datę powstania obiektu w niniejszej sprawie powołano się na przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawa budowlanego w związku z art. 103 obecnie obowiązującej ustawy Prawo Budowlane. Ponieważ nie zaistniały przesłanki uzasadniające przymusową rozbiórkę obiektu organ nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów, co zostało spełnione. Powyższą decyzję zakwestionowali w odwołaniu H. i J. M. Wskazali, iż dobudowany pokój stanowi samowolę budowlaną, gdzie nie zachowano wymaganych odległości od granicy działki. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego przy wydaniu tego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia zarówno przepisów Kpa jak i Prawa budowlanego. Organ nadzoru mimo istnienia takiego obowiązku w przeprowadzonym postępowaniu nie udowodnił, czy sporny obiekt, wybudowany w warunkach samowoli budowlanej nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, jak również czy nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia. Nadto, jak stwierdził Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożone na inwestora obowiązki nie zostały wykonane, bowiem przedłożona inwentaryzacja wykonana w marcu 2004 r. nie została zaktualizowana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy H. i J. M. podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odwołaniu ponownie argumentowali, iż obiekt stanowi nielegalną dobudowę, posadowioną na nowych fundamentach bez zachowania wymaganych odległości od granicy działki. Podnieśli, że inwestorzy nie posiadają inwentaryzacji powykonawczej budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje. Zaskarżoną decyzję należało uchylić. Sprawa dobudowania - zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na posesji przy ul. M. [...] w T. była już przedmiotem postępowania administracyjnego. Stwierdzono wówczas, że roboty budowlane wykonywane od 1999 r. polegały na adaptacji pomieszczenia gospodarczego na cele mieszkalne. Stwierdzono, że pomieszczenie o wymiarach 4,80 x 5 m i wysokości 2,80 dobudowane jest do budynku mieszkalnego znajdującego się na posesji G. i M. K. W trakcie postępowania wydano decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanych elementów budowlanych polegających na adaptacji pomieszczenia gospodarczego na pokój mieszkalny. Skarga na ostateczną decyzję w tej sprawie została oddalona wyrokiem NSA Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z 21 maja 2003 r. sygn. II SA/Gd 518/01. Wszczęto postępowanie egzekucyjne w sprawie rozbiórki, które wobec wykonania nałożonego obowiązku zostało umorzone. Stwierdzenie wykonania obowiązku rozbiórki wykazano protokołem z [...] grudnia 2003 r., a postępowanie egzekucyjne umorzono [...] grudnia 2003 r. Oznaczało to zatem powrót do stanu pierwotnego, czyli do uznania, że mamy do czynienia z funkcją jaką poprzednio spełniało to pomieszczenie, czyli funkcją kurnika. Pół roku od tej decyzji, bo [...] czerwca 2004 r. PINB w T. otrzymał pismo od M. K. zgłaszającego zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego, zwanego kurnikiem o powierzchni [...] m² . Pismo to wszczynało nowe postępowanie administracyjne. W aktach sprawy brak jest danych wskazujących aby pismo to spotkało się z jakąś reakcję organu administracji. Natomiast postanowieniem wydanym [...] lutego 2007 r. powiadomiono strony, że w dniu [...] lutego 2007 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej dobudowy do budynku mieszkalnego od strony północnej pokoju mieszkalnego. Z protokołu oględzin z [...] lutego 2007 r. wynika, że dokonano adaptacji pomieszczenia kurnika na pokój mieszkalny na przełomie kwietnia i maja 2004 r. Budynek o wymiarach 1,5 x 5,40 m usytuowany jest w odległości 1,5 - 1 m od granicy wschodniej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. znak [...], na mocy art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 83 ust. 1 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wezwano G. i M. K. do przedstawienia wymienionej w tym postanowieniu dokumentacji. Ze zgodnych stwierdzeń stron oraz protokołu oględzin wynika, że dobudowa miała miejsce w 1999 r. i 2004 r. należy zatem zastosować w sprawie materialne prawo budowlane jakie w tym czasie obowiązywało, przy czym należy przyjąć, że postępowanie w tej sprawie wszczęto z urzędu 21 lutego 2007 r. We wszystkich tych datach obowiązywało prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., które weszło w życie 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten ustanowił generalną zasadę, że wszystkie sprawy wszczęte, a nie zakończone decyzją ostateczną, należy rozpatrywać w oparciu o przepisy nowej ustawy. W zakresie stosowania art. 48 przewidziano wyjątek polegający na tym, że przepisu art. 48 nie stosowało się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (uchwała NSA sygn. OPS 4/01, ONSA 2002 r. nr 2 poz. 58). Sprawa nie została wszczęta przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. ani też budowa nie została zakończona przed wejściem w życie ustawy. Powołanie się zatem przez organ I instancji w decyzji z [...] lipca 2007r. nr [...] na prawo budowlane z 1974 r. nie wydaje się uzasadnione. Nie wydaje się także możliwe stosowanie art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 99, poz. 665) ponieważ sporny obiekt nie został wybudowany w okresie wymienionym w tym przepisie. Powołanie się w podstawie prawnej decyzji na prawo budowlane z 1974 r. związane jest, w ocenie Sądu, z nieprecyzyjnym określeniem przedmiotu postępowania. Organ I instancji decyzją z [...] lipca 2007r. nr [...] określił przedmiot postępowania jako "doprowadzenie pomieszczenia gospodarczego użytkowanego obecnie jako dodatkowy pokój mieszkalny dobudowanego do budynku mieszkalnego od strony północnej na terenie działki nr [...], Obr. [..] przy ul. M. [...] w T." Organ odwoławczy uzasadnia natomiast zastosowanie poprzednio obowiązującego prawa budowlanego faktem wybudowania obiektu w latach 50-tych ubiegłego wieku stwierdzając, że wobec "wybudowania obiektu w latach 50-tych ubiegłego wieku zasadnym jest rozpatrywać sprawy w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w zw. z art. 102 obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane." W latach 50–tych obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939, Nr 34, poz. 216 ze zm.) Należy zatem zdecydować, czy przedmiotem postępowania jest samowolna w zakresie całego budynku czy przedmiotem postępowania jest wybudowanie - dobudowanie w 1999 r. (?) i 2004 r. jednego pokoju czy też może wykonano roboty budowlane. Sąd nie przesądza jednak tej kwestii wychodząc z założenia, że brak jest ustaleń faktycznych pozwalających na stosowną ocenę (naruszenie art. 77 i 80 K.p.a.). W szczególności należy ocenić, czy mamy do czynienia z budową (należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego), czy też robotami budowlanymi (należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego - pkt 6 i 7 art. 3 prawa budowlanego). W zależności od przyjętych założeń - ustaleń co do stanu faktycznego w sprawie może mieć zastosowanie przepis art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) albo art. 50 prawa budowlanego. Zastosowanie materialnego prawa budowlanego może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości. Także zmiana przedmiotu postępowania z reguły wiąże się z umorzeniem dotychczasowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zastrzeżenia organu II instancji, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do braków dotychczasowego postępowania i niewłaściwej oceny dowodów. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd ma także na uwadze, ż w przypadku oddalenia skargi nie sporządza się uzasadnienia wyroku z urzędu, a tylko na wniosek, stąd nie ma możliwości skorygowania błędnych poglądów prawnych organu. Uzasadnia to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczenie jak w sentencji.