II SA/Bd 793/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Szef Stołecznego Zarządu Infrastruktury w W. (Szef SZI) przyznał T. M. (skarżącemu) należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, w szczególności ekwiwalent pieniężny za 154 dni urlopu wypoczynkowego, w tym dodatkowego urlopu wypoczynkowego, niewykorzystanego w 2013, 2014, 2015 i 2016 roku w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący zwrócił się do Szefa Stołecznego Zarządu Infrastruktury o doliczenie do niewykorzystanego urlopu 29 dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2011 r. Argumentując wniosek skarżący wskazał, że nie wykorzystał urlopu z 2011 r. ponieważ, po jego rozpoczęciu w 2013 r., przeszedł na zwolnienia lekarskie z powodu choroby. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Szef SZI odmówił zmiany decyzji własnej z [...] czerwca 2016 r., stwierdzając, iż zmianie decyzji sprzeciwia się dyspozycja art. 8a ustawy z dnia [...] września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego (Szef IWSZ), decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], uchylił decyzję Szefa SZI z [...] lipca 2016 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji przedwcześnie uznał wniosek skarżącego jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej. Zobligował jednocześnie Szefa SZI, by ten, przed merytorycznym rozstrzygnięciem w sprawie, wezwał skarżącego do sprecyzowania, czy wnosi on o uchylenie decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2016 r., czy o jej zmianę. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., Szef SZI wezwał skarżącego do usunięcia braku pisma, tj. określenia, w jakim trybie postępowania nadzwyczajnego wnosi on o wzruszenie decyzji Szefa Stołecznego Zarządu Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Odpowiadając na wezwanie, pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., skarżący wskazał, iż pismo z dnia [...] czerwca 2016 r. nie było wnioskiem o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, ale o stwierdzenie w rozkazie dziennym, że w okresach wskazanych w załączonych do pisma zwolnieniach lekarskich przebywał on na zwolnieniach lekarskich L-4. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Szef Stołecznego Zarządu Infrastruktury, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej "k.p.a.") umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ I instancji stwierdził, iż postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, albowiem skarżący jednoznacznie wskazał, że nie wnosił o zmianę lub uchylenie w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji Szefa SZI z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych. Uzasadniając odwołanie skarżący podniósł, iż organ I instancji od początku postępowania naruszał zasadę informowania stron postępowania zawartą w art. 9 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zarzucił organowi I instancji, iż ten nie wyjaśnił, jakie są i do czego służą poszczególne tryby nadzwyczajne; lakonicznie pytał, w jakim trybie skarżący chce zmiany decyzji z [...] czerwca 2016; oraz że nie przyjął do wiadomości, iż skarżący chce doliczenia dni przebywania na zwolnieniu lekarskim do niewykorzystanego urlopu. Według skarżącego zachowanie organu sugerowało, że czeka on na potknięcie skarżącego, by załatwić sprawę bez wydawania decyzji. Skarżący, na poparcie swojego stanowiska, przywołał pogląd doktryny dotyczący obowiązków organów administracyjnych wypływających z art. 9 k.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, działając na podstawie art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego w sprawie, stwierdził, że decyzja organu I instancji nie rozstrzyga merytorycznie o zasadności albo niezasadności istnienia przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji Szefa SZI z dnia [...] czerwca 2016 , nr [...], a jedynie kończy w sensie formalnym postępowanie wszczęte przed organem na skutek pisma skarżącego z [...] czerwca 2016 r. Szef IWSZ podkreślił, że skarżący w treści pisma z [...] stycznia 2017 r. wystosowanego do organu I instancji w odpowiedzi na wezwanie z [...] grudnia 2016 r., jednoznacznie wskazał, iż nie ubiega się zmianę lub uchylenie decyzji, a o stwierdzenie w rozkazie dziennym Szefa SZI okoliczności przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich we wskazanym przezeń okresie. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia zasady informowania strony, stwierdzając, że treść pisma skarżącego z [...] czerwca 2016 r. nie wskazuje na jego brak świadomości prawnej, była wyraźnie sformułowana i zawierała jednoznaczne określenie zakresu żądania. Powołując przykłady z orzecznictwa organ wskazał, że przedmiotowa zasada nie polega na udzielaniu stronie pomocy prawnej, nie zwalnia strony od dbałości o własne interesy i aktywności procesowej, a także nie przewiduje obowiązku informowania strony, iż jej żądanie zostanie prawdopodobnie rozpatrzone niezgodnie z jej wolą. Szef IWSZ powtórzył, iż pismo z [...] czerwca 2016 r. nie zawierało wskazania trybu wzruszenia decyzji, co w obliczu treści uzasadnienia decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego z [...] października 2016 r., jak i treści wezwania organu I instancji, nie pozwalało na kontynuowanie postępowania dotyczącego wzruszenia decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2016 r. Końcowo organ odwoławczy zauważył, że powoływanie się przez skarżącego na brak świadomości prawnej nie może być uwzględnione, albowiem nie jest on osobą nieporadną; wskazał też, że decyzja organu I instancji, od której skarżący się odwołał, nie pozbawia go możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2016 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. T. M. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji: zarzucił organowi naruszenie zasady informowania stron określonej w art. 9 k.p.a. oraz podkreślił, że nie jest profesjonalistą w dziedzinie będącej przedmiotem postępowania i nie można wymagać od niego wiedzy na ten temat właściwej pracownikom obsługi prawnej organów obu instancji. Do skargi skarżący dołączył pismo Szefa Oddziału Postępowania Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej skierowane do osoby będącej znajomym skarżącego, które to pismo, w jego mniemaniu, udowadnia, iż organ naczelny potrafi dochować obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. i tego samego powinno się wymagać od organów wojskowych niższego szczebla. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Sprawa niniejsza dotyczyła skargi na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z [...] maja 2017 r., nr [...], którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Szefa Stołecznego Zarządu Infrastruktury z [...] lutego 2017 r., nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. We wniosku tym skarżący zwrócił się o doliczenie do niewykorzystanego urlopu w wymiarze wskazanym w decyzji przyznającej należności pieniężne w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej (decyzja Szefa SZI z [...] czerwca 2016 r., nr [...]) dodatkowych dni urlopu za okres pozostawania na następujących po sobie zwolnieniach lekarskich. Umorzenie postępowania nastąpiło, jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji, na skutek nieuzupełnienia przez skarżącego braku wniosku w postaci braku określenia, w jakim trybie skarżący domaga się wzruszenia decyzji z [...] czerwca 2016 r. Rozstrzygnięcie zawisłego sporu sprowadzało się zatem do ustalenia, czy postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego podlegało umorzeniu ze względu na jego bezprzedmiotowość. Mimo iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie dotyczy decyzji zmieniającej lub odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej, specyfika niniejszej sprawy wymaga poczynienia wstępnych uwag dotyczących istoty decyzji ostatecznych oraz możliwości ich wzruszenia. Zgodnie z art. 16 § 1 k..p.a. uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych, jak i wznowienie postępowania nimi zakończonych, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzją ostateczną, zgodnie z powyższym przepisem, jest zaś decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołana regulacja konstytuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnej, tj. zasady, zgodnie z którą ostateczne rozstrzygnięcia administracyjne uzyskują cechę ogólnej stabilności w obrocie prawnym, wiążą wszystkie podmioty uczestniczące w tym obrocie i gruntują wynikające z tych rozstrzygnięć prawa lub obowiązki. Trwałość decyzji ostatecznych nie tylko gwarantuje ochronę praw nabytych strony, lecz także ochronę porządku prawnego (teza druga wyroku NSA z [...] marca 1996 r., III SA 335/95, "Serwis Podatkowy" 1997, nr [...], s. 51). Z racji na tak donośną rolę w porządku prawnym decyzji ostatecznych, mogą one być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie (art. 16 § 1 k.p.a. zdanie drugie). Trwałość decyzji ostatecznych polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, ale nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością (wyrok NSA z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt I OSK 892/17, LEX nr 2427674 ). Postępowania nadzwyczajne w stosunku do ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, tj. wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji, regulują przepisy rozdziałów 12 i 13 działu II k.p.a. Kodeks wyraźnie określa sytuacje, kiedy ostateczne rozstrzygnięcie może być wzruszone, a wzruszenie to nie może odbywać się na zasadzie dowolności działania organu. Możliwość przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego uzależnione jest zatem od niewątpliwego spełnienia wyraźnie określonych w przepisach przesłanek, a przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu organu administracji należy przede wszystkim zauważyć, iż wniosek skarżącego, został sformułowany niekonkretnie. Organ I instancji, jak wynika z akt sprawy, pierwotnie potraktował ów wniosek jako żądanie o zmianę decyzji ostatecznej i rozstrzygnął sprawę merytorycznie odmawiając tej zmiany. Organ II instancji w postępowaniu odwoławczym uznanie to słusznie zanegował i potraktował jako przedwczesne. Z racji bowiem na wyjątkowość ("nadzwyczajność") postępowania w sprawie zmiany (bądź uchylenia, wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności) decyzji ostatecznej, woli podmiotu zwracającego się o wszczęcie takiego postępowania nie można domniemywać. Wola taka musi być niewątpliwa i wynikać z jasno wyartykułowanego żądania skierowanego do organu. Na mocy rozstrzygnięcia kasatoryjnego zapadłego w sprawie administracyjnej, organ I instancji zobligowany został do wezwania skarżącego, by ten jasno określił, w jakim trybie postępowania nadzwyczajnego wnosi o wzruszenie decyzji Nr [...] Szefa Stołecznego Zarządu Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ I instancji stosując się do powyższego, wezwał o skonkretyzowanie żądania skarżącego. Jak wynika z treści odpowiedzi skarżącego na wezwanie organu do uzupełnienia braków, skarżący jasno stwierdził, iż nie wnosił on o zmianę lub uchylenie w trybie nadzwyczajnym decyzji z [...] czerwca 2016 r. przyznającej mu należności pieniężne z racji zakończenia służby wojskowej. W sposób oczywisty zatem odpadł przedmiot wszczętego już postępowania nadzwyczajnego, tj. wola wnioskodawcy dotycząca zmiany określonej decyzji. Skoro zatem postępowanie nadzwyczajne wszczęte w sprawie zmiany decyzji istnieje i toczy się mimo braku zgody (wyrażonej wnioskiem) strony na taką zmianę (a która to zgoda stanowi warunek konieczny do prowadzenia takiego postępowania zgodnie z art. 155 k.p.a.) to w ocenie Sądu, takie postępowanie staje się w istocie bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przy wszczętym już postępowaniu brak było warunków do zastosowania rygoru z art. 64 § 2 k.p.a. (pozostawienia podania bez rozpoznania). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej). To skutkuje z kolei tym, iż sprawy administracyjnej nie można załatwić poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty (rozstrzygnięcie merytoryczne). Umorzenie postępowania z racji na jego bezprzedmiotowość ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy prawidłowo uznały prowadzone postępowanie w sprawie zmiany decyzji Szefa SZI z [...] czerwca 2016 r. za bezprzedmiotowe, co doprowadziło z kolei do jego prawidłowego umorzenia. Zauważyć też trzeba, że decyzja umarzająca postępowanie w sprawie jest rozstrzygnięciem formalnym, nierozstrzygającym o zasadności stanowiska skarżącego in meritum. Powtórzyć tu należy za organem odwoławczym, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie zamyka skarżącemu drogi do złożenia tym razem kompletnego w swej formie i treści wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji, a także ewentualne wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Co się tyczy zarzutu naruszenia przez organy art. 9 k.p.a., Sąd nie mógł uznać jego zasadności. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK1788/16, LEX 2463011). W kontekście niniejszej sprawy zauważyć należy, iż zarówno w treści wezwania do usunięcia braków, jak i w treści uzasadnienia decyzji organu II instancji przekazującej sprawę Szefowi SZI do ponownego rozpatrzenia, dostatecznie wyjaśniono wagę wskazania trybu wzruszenia decyzji ostatecznej w związku z toczącym się postępowaniem nadzwyczajnym. Skoro skarżący został wezwany do wypowiedzenia się w jakim trybie postępowania nadzwyczajnego wnosi o wzruszenie decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz został pouczony, że możliwościach wzruszenia decyzji ostatecznej, tj. poprzez jej uchylenie lub zmianę, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania (vide wezwanie z [...] grudnia 2016 r., k. 39 akt administracyjnych), to odpowiedź skarżącego na powyższe wezwanie, wyjaśniająca, że nie wnosi o uchylenie ani o zmianę w trybie nadzwyczajnym ww. decyzji, nie obligowała organu do dalszego wyjaśniania stronie - co zarzuca się w skardze – "jakie są i do czego służą poszczególne tryby nadzwyczajne". Skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie zwracał się o dalsze uszczegółowienie informacji uzyskanych przez organ i oświadczył o braku zamiaru skorzystania z zastosowania trybu nadzwyczajnego. Dlatego też czynienie ww. zarzutu organowi należało ocenić, jako bezskuteczne. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.