II SA/Bd 793/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku P. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] P. F. z siedzibą w [...]: - odmówił wydania zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym [...] w terminie od [...]-2019 r. do [...]-2019 r., -odmówił wydania zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym [...] od dnia [...].2019 r. do [...].2019r., [...] od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r., [...] od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r., [...] od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r., [...] od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r. oraz [...] od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r. W punkcie II .1 tejże decyzji, organ umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zlokalizowanie słupów reklamowych w [...] oraz [...] w terminie od [...].2019 r. do [...].2019 r., zaś w punkcie II.2 umorzył postępowanie w sprawie zlokalizowania słupów reklamowych w pasach drogowych [...] od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r., [...] od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r., [...] od dnia [...].2019 r. do [...]2019 r., [...] od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r., [...] od dnia [...] 2019 r. do [...] 2019 r., [...] od dnia [...].2019 r. [...].2019 r. Jednocześnie, w punkcie III. organ zezwolił wnioskodawcy na umieszczenie słupów reklamowych w pasach drogowych [...] na okres od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r. i ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przyczyną odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych [...] była okoliczność, że wniosek strony o wydanie decyzji lokalizacyjnej w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych został załatwiony negatywnie (decyzja [...] z dnia [...] 2019 r.), ze względu na sprzeczność planowanej lokalizacji słupów reklamowych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem każde umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym wymaga uprzedniego uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Brak takiej decyzji skutkuje koniecznością odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Dalej organ wyjaśnił, że umieszczenie słupów reklamowych w pasach drogowych [...] nie powinno wpływać negatywnie na funkcjonowania układu drogowego, dlatego wydano decyzję pozytywną. Ponadto wydana została decyzja [...] z dnia [...] 2019 r. zezwalająca na lokalizację w/w słupów reklamowych w pasach drogowych. Wyjaśniono przy tym, że podczas porządkowania pasów drogowych ujawniły się różnice w zakresie zajmowanej powierzchni reklamowej przez słupy reklamowe w stosunku do składanych wniosków na zajęcie pasa drogowego. Wskazano, że Strona dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, i tak zamiast określanych we wnioskach 2 m2, jeden rodzaj słupa zawiera powierzchnię reklamową [...] m2 oraz drugi określany we wniosku jako "z szybą" [...] m2. Dalej, szczegółowo wskazano na sposób ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego, w zależności od kategorii drogi, której pas drogowy został zajęty. Słupy przy [...] znajdują się poza pasem drogowym, dlatego należało umorzyć postępowanie w tym zakresie. Podobnie, należało umorzyć postępowanie w stosunku do słupów reklamowych w pasach drogowych [...] od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r., [...] od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r., [...] od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r., [...] od dnia [...].2019 r. do [...]2019 r., [...] od dnia [...] 2019 r. do [...] 2019 r., [...] od dnia [...].2019 r. [...].2019 r. z uwagi demontaż słupów przez Stronę we wskazanych terminach. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył P. F., zaskarżając ją w punkcie I. w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych oraz w punkcie II w zakresie ustalenia powierzchni słupów reklamowych w wysokości [...] m2 i opłaty za umieszczenie w pasie drogowym w wysokości [...] zł. Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) art. 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a." polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawny, w którym stosowana była oferta z dnia [...] 2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie lm2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie [...] (Dz.Urz.Woj.[...] Nr [...], poz. [...]); 2) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. polegające na nieprzedstawieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstąpienia od utrwalonej, na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań administracyjnych, praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym; 3) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący przyczyn odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w części lokalizacji i ograniczenie się do zdawkowego stwierdzenia, że ich umieszczenie pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 4) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie przez organ pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc wydawane były decyzje określające powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem Strony, według oferty z dnia [...] 2013 r., która była stosowana przy obliczaniu powierzchni oraz wysokości opłaty za umieszczenie reklam w pasie drogowym. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w postaci decyzji z lat 2011-2018 oraz oferty z dnia [...].2013 r. W uzasadnieniu odwołania wskazano przede wszystkim, że od kilku lat strona skarżąca występowała z wnioskami o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym w w/w lokalizacjach reklamy. Każdorazowo, od 7 lat takie zezwolenia były udzielane w identycznym stanie faktycznym i prawnym, obowiązywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego,, na podstawie których organ uznawał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, tj. szczególnie uzasadniony przypadek, a lokalizacja nie powinna negatywnie wpływać na funkcjonowanie układu drogowego, przy zachowaniu przez stronę warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie. Jednocześnie organ nigdy nie stwierdził istnienia jakichkolwiek przeszkód do wydania decyzji takiej treści, nigdy nawet nie zasygnalizował, aby taką przeszkodę stanowiła okoliczność, że któraś z reklam jest zlokalizowana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w danej lokalizacji. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie decyzji pomija kluczowe aspekty leżące u podstaw wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowych części słupów reklamowych, w szczególności nie sporządzono zestawienia miejscowych planów, które obejmują poszczególne lokalizacje objęte wnioskiem strony. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Naruszenie tego przepisu wystąpiło również w stosunku do części decyzji obejmującej ustalenie wysokości opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego. Nie wskazano bowiem przyczyny odstąpienia od utrwalonej na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań praktyki rozstrzygania spraw Strony tego rodzaju. Dalej wskazano, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. bowiem nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nie podjął wszystkich czynności niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Odstąpienie od dotychczasowej praktyki w zakresie ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego bez wykazania zaistnienia przyczyny uzasadniającej takie odstępstwo przesądza zaś o tym, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Strona zwróciła również uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyrokach z dnia 29.05.2019 r. (sygn.. akt II SA/Bd 284/19) oraz z dnia 04.06.2019 r. (sygn. akt II SA/Bd 286/19) uchylił zarówno decyzje tut. Kolegium, jak organu pierwszej instancji ze względu na naruszenie prawa dotyczące postępowania dowodowego, zwłaszcza analizy mpzp oraz ustaleń umowy o współpracy w zakresie powierzchni reklamowej słupa, która powinna stanowić podstawę do ustalenia opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] 2019 r., 1.uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 1.2) i punkcie II.; 2.odmówiło P. F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] P. F. z siedzibą w [...] wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następujących ulic: -[...] na okres od dnia [...]2019 r. do [...]2019r., -[...] na okres od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r., -[...] na okres od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r., -[...] na okres od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r., -[...] na okres od dnia [...].2019 r. do dnia [...]2019 r. w celu umieszczenia w nich słupów reklamowych; 3.umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następujących ulic: -[...], -[...] -[...] -[...] w celu umieszczenia w nich słupów reklamowych na okres od [...]-2019 r. do [...]2019 r.; 4.umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następujących ulic: -[...] na okres od dnia [...].2019 r. do [...].2019r., -[...] na okres od dnia [...]2019 r. do [...].2019 r., -[...] na okres od dnia [...]2019 r. do [...].2019 r., -[...] na okres od dnia [...].2019 r. do [...].2019r., -[...] na okres od dnia [...].2019 r. do [...].2019 r. w celu umieszczenia w nich słupów reklamowych; 5. w pozostałym zakresie, tj. w punkcie 1.1) i punkcie III. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przede wszystkim SKO uznało, że przedmiotowe postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji dotyczyło wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy (art. 40 ustawy o drogach publicznych), a nie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), zatem brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w punkcie II. skarżonej decyzji. Dalej SKO wskazało, że słup reklamowy [...] znajduje się poza granicami pasa drogowego. Zarządca drogi nie jest uprawniony do wydawania zezwoleń w zakresie zajęcia pasa drogowego oraz pobierania z tego tytułu opłat i kar pieniężnych przedmiotowy w sytuacji, gdy słup nie jest zlokalizowany w pasie drogowym (art. 20 pkt 8 u.d.p.), co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, że przyczyną wydania zaskarżonej decyzji w części odmawiającej wnioskowanego zezwolenia jest okoliczność, że wniosek strony o wydanie decyzji lokalizacyjnej w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych został załatwiony negatywnie decyzją nr [...] z dnia [...] 2019 r., znak: [...]. Każde umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym wymaga uprzedniego uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Brak takiej decyzji skutkuje koniecznością odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, że na obszarach objętych wnioskiem w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustalono generalny zakaz sytuowania wolnostojących wielkoformatowych nośników reklamowych. Po tym sformułowaniu zostały wymienione przykładowe typy nośników reklamowych, których ten generalny zakaz dotyczy. Katalog nośników nie jest jednak katalogiem zamkniętym, o czym świadczą sformułowania: "np." oraz "itp.". Cel słupa reklamowego, jego konstrukcja oraz ogólny efekt lokalizacji w pasie drogowym jest bardzo zbliżony do nośnika citylight, czy pylonu reklamowego. W ocenie organu, rozważania w zakresie wystąpienia, bądź nie przesłanek z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych warunkujących udzielenie zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych są bezprzedmiotowe wobec sprzeczności planowanych lokalizacji z mpzp. W świetle powyższego, w ocenie SKO organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy odmówił wnioskodawcy zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych we wskazanych lokalizacjach. Odnosząc się do problemu ustalenia wielkości powierzchni reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia wysokości opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 392/08 w którym wyjaśniono, że "Za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w przepisie art. 40 ust. 6 u.d.p., powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje." Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem ustalił powierzchnię słupów reklamowych oraz należną z tego tytułu opłatę za zajęcie pasa drogowego. Rozpatrując kwestię prawidłowości obliczania należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego w kontekście wyrażonej w art. 8 § 2 K.p.a. zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym SKO stwierdziło, że nie może ona znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Zasada ta nie dotyczy bowiem sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było usankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem. Za przyjęciem na gruncie niniejszej sprawy powierzchni reklamowej słupa w wielkości 2m˛ nie mogą również przemawiać wcześniejsze ustalenia wnioskodawcy z Prezydentem Miasta [...]. Kwestia wielkości powierzchni reklamowej jest bowiem kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w żadnym wypadku nie mogła podlegać negocjacjom, ani ustaleniom umownym. Ponadto umowa, na którą powołuje się strona obowiązywała do dnia [...] 2016 r. i nie ma jej już w obrocie prawnym. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył P. F. zaskarżając ją w części, w punkcie 2 i 5 decyzji. Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w skardze postawiono analogiczne zarzuty jak decyzji organu pierwszej instancji w odwołaniu, z wyłączeniem zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji tut. Kolegium w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący postawił zarzut, że organy obu instancji jedynie ogólnikowo wskazały, jakie zakazy co do umieszczenia reklam wynikają z postanowień mpzp, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 286/19 wywiódł, że należy konkretnie przyporządkować lokalizację każdego z zamierzonych słupów do właściwego dla tej lokalizacji planu i zbadać, czy plan ten zawiera zapisy zakazujące umiejscowienia urządzeń reklamowych w konstrukcji słupa ogłoszeniowego. Dalej podkreślono, że na gruncie przedmiotowej sprawy, opłata za umieszczenie reklamy w pasie drogowym powinna być naliczana na podstawie postanowień zawartej przez skarżącego umowy nr [...] z dnia [...].2013 r., której załącznik nr 2 stanowiła oferta dzierżawy z dnia [...].2013 r., tj. od powierzchni 2m˛, tak jak to było do [...] 2018 r. Nadto, w ocenie skarżącego w sprawie powinna znaleźć zastosowanie zasada wyrażona w art. 8 § 2 K.p.a. i wobec braku wystąpienia okoliczności uzasadniających odstępstwo od utrwalonej dotychczasowej praktyki, należało kontynuować ustalanie opłaty przyjmując powierzchnię reklamy 2m˛. Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu, że nie dokonał dostatecznej analizy postanowień wynikających z umowy z dnia [...].2013r. ograniczając się do stwierdzenia, że umowa ta już nie obowiązuje, podczas gdy kluczowe zapisy dotyczące powierzchni nośnika reklamowego, która miała być przyjmowana przez organ jako podstawa do naliczania opłaty określona w załączniku nr [...], miały obowiązywać również po upływie okresu, na który została zawarta umowa dzierżawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zasadność skargi Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy umieszczenie w pasie drogowym, we wskazanych w sentencji tej decyzji lokalizacjach. Postępowanie przed organem I instancji wszczęto na podstawie wniosku skarżącego o "wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez stałe elementy małej architektury" i naliczenie odpowiedniej opłaty za to zajęcie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U z 2018r. poz.2068 ze zm.) dalej jako "u.d.p.," zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego. Definicji pojęcia "obiektu budowlanego", z racji na jej brak w u.d.p., poszukiwać należy w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. dalej "P.b.".), która przez obiekt budowlany nakazuje rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.), przy czym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 P.b., przez pojęcie "budowli" należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Definicję pojęcia "urządzenia reklamowego" zawiera z kolei art. 2 pkt 16c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – daje "u.p.z.p."), zgodnie z którym urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W obliczu art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. prawidłowa kwalifikacja danego urządzenia reklamowego jako urządzenia, o którym mowa w tym przepisie, zasadniczo zależy od ustalenia, czy jest ono urządzeniem reklamowym wolnostojącym trwale związanym z gruntem. Wykładnia art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. prowadzi zatem do wniosku, że zakaz, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy konkretnej kategorii urządzeń reklamowych, o cechach konstrukcyjnych opisanych w art. 3 pkt 3 P.b. Komentowany przepis należy jednak odczytywać w powiązaniu z jego ustępem 3, precyzującym, na zasadzie wyjątku od generalnej zasady opisanej w art. 39 ust. 1 u.d.p., warunki legalnego zlokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz - co ważne - reklam. W powołanym art. 39 ust. 3 u.d.p. ustalono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wymienionych tam obiektów oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 (dotyczy kanału technologicznego), art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia gruntów w pasie drogowym, umowa partnerstwa publiczno-prawnego w celu wykonywania działalności gospodarczej w nieruchomościach leżących w pasie drogowym oraz odpłatna umowa cywilnoprawna na umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych na gruntach w pasie drogowym). W myśl z kolei art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p., zarządca drogi odmawia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (dotyczącym reklam emitujących światło – nieistotnym w sprawie). Definicję pojęcia "reklamy" zawiera już sama u.d.p., gdzie w art. 4 pkt 23 przez reklamę nakazuje się rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p., a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, z wyłączeniem tych opisanych w cytowanym przepisie. Istotne są cechy omawianej decyzji określone przez ustawodawcę i jej obligatoryjne elementy. Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektów, urządzeń i reklam określać winna w szczególności rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz zawierać pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest on zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych (art. 39 ust. 3a pkt 1 u.d.p.), uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 (art. 39 ust. 3a pkt 2) oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (art. 39 ust. 3a pkt 3). Wymóg określony w pkt 1 i 2 koresponduje z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b., zgodnie z którym zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 (nieistotny w sprawie) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa m.in. w art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., a więc robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z kolei wymóg określony w art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. odsyła do powołanego w rozstrzygnięciach obu instancji jako ich materialnoprawna współpodstawa art. 40 u.d.p. regulującego kwestię zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz zasad ustalania należnych opłat z tego tytułu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym – podobnie jak w przypadku zezwolenia na umieszczenie (lokalizowanie) danego obiektu w pasie drogowym – wymóg ten nie dotyczy podmiotu będącego stroną którejś z umów, o których mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p., przedmiotowe zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Dokonując subsumpcji powołanych regulacji w kontekście rozpatrywanej sprawy wskazać zatem należy, że słup reklamowy (ogłoszeniowy) jest bez wątpienia urządzeniem reklamowym w rozumieniu art. 2 pkt 16c u.p.z.p. i umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi mieści się w kategorii reklam, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Ponadto podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika również, że jest to zgoda o charakterze czasowym. Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednocześnie podkreślić należy, że sprawa rozpoznawana z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winna być tak prowadzona, aby spełniała wymogi określone w przepisach szczególnych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264 ze zm. – dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęcie pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek powyższy, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia, winien zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (pkt 1), cel zajęcia pasa drogowego (pkt 2), lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy (pkt 3) i planowany okres zajęcia pasa drogowego (pkt 4). Dalej, zgodnie z przepisami rozporządzenia, do wniosku o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia należy załączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy – z podaniem jej wymiarów (§1 ust. 3 pkt 1), zaś w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku należy dodatkowo dołączyć ogólny plan orientacyjny w skali 1:10000 lub 1:25000 z zaznaczeniem zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informację o sposobie zabezpieczenia robót, jeżeli nie jest wymagany projekt organizacji ruchu (§ 1 ust. 5 pkt 1) oraz m.in. oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. a) lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. b). Analiza wniosku złożonego przez skarżącego w kontrolowanym postępowaniu prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że nie zawierał on wszystkich danych wymaganych przytoczonymi wyżej przepisami. Z racji na treść zarzutów podniesionych w skardze wskazać także należy, że w powziętych rozstrzygnięciach obu instancji organy niedostatecznie odniosły się do okoliczności zgodności, lub nie, wskazanych przez skarżącego słupów reklamowych z zapisami właściwych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wynikających z nich ewentualnych zakazów w odniesieniu do lokalizacji słupów reklamowych. Organy obu instancji nie przeprowadziły analizy, czy zakazy te dotyczą reklam w formie słupów ogłoszeniowych. Sąd zwraca uwagę, iż nie jest obojętna dla możliwości wszechstronnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w okolicznościach tej sprawy i wobec zarzutów odwołania oraz skargi, konieczność wszechstronnego wyjaśnienia przede wszystkim przez organ pierwszej instancji okoliczności sprawy, takie zgromadzenie, a następnie ocena i weryfikacja materiału dowodowego, które pozwoliłoby na ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego, a następnie właściwą subsumpcję normy prawa materialnego. Obowiązki organu administracji publicznej w tym zakresie wynikają wprost z przepisów k.p.a., w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W tym kontekście należy stwierdzić, iż z uzasadnień decyzji organów administracji w rozpoznawanej sprawie nie wynika, jaki organy te ustaliły stan faktyczny dotyczący posadowienia spornych urządzeń reklamowych, historię i podstawy ich umieszczenia i czy odniosły to do konkretnie określonych punktów w pasie drogowym, wymienionych jedynie z nazwy ulic. W aktach administracyjnych sprawy brak dokumentów pozwalających na jednoznaczne zweryfikowanie nie tylko okoliczności, czy wszystkie z określonych we wniosku bardzo ogólnikowo lokalizacje znajdują się w pasach drogowych, ale nadto ich konkretnego usytuowania w obrębie obszaru pasa drogowego drogi publicznej. Zwrócić należy uwagę, że wniosek zawiera tabelaryczne zestawienie 69 pozycji określonych wyłącznie nazwami ulic i nadaną przez wnioskodawcę numeracją nośnika wraz z nieczytelnymi mapkami i wskazaniem geolokalizacji. Organy jednak nie odniosły się indywidulanie do każdej z tak wskazanych lokalizacji, ani też nie sprecyzowały ich w decyzji ograniczając się do równie ogólnego wymienienia nazw ulic i tychże numerów. Są to wszakże okoliczności o zasadniczym znaczeniu dla sprawy, które winny zostać ustalone i ocenione w toku postępowania na podstawie zgromadzonego w aktach tej sprawy materiału dowodowego. Organ winien też wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego sprecyzowania lokalizacji poszczególnych wnioskowanych urządzeń reklamowych, a dopiero następnie podejmować dalsze czynności wyjaśniające przesłanki wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie z tego tytułu opłaty, w rozumieniu art. 40 u.d.p. Kolejny błąd organu odwoławczego polegał na tym, że pomimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie punktu1.2 decyzji z dnia 10 maja 2019r. Kolegium jedynie częściowo dostosowało treść rozstrzygnięcia do dyspozycji art. 40 u.d.p. orzekając o odmowie wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego "następujących ulic", jednak w dalszej części nadal ograniczyło się do wyliczenia tiretami także ogólnikowego wskazania nazw ulic i numerów słupów nadanych przez wnioskodawcę i powtórzonych w decyzji I instancji. Nadto konstrukcja i treść rozstrzygnięcia w punkcie III decyzji organu I instancji utrzymanego w mocy decyzją SKO z dnia [...] 2019r. wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przywołanych przepisów prawa materialnego. Nie orzeczono bowiem o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie poszczególnych reklam o określonych powierzchniach reklamowych, lecz zezwolono na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych o skumulowanej powierzchni reklamowej odrębnych urządzeń reklamowych, w różnych niedookreślonych lokalizacjach. Nieprawidłowe jest również ujęcie ciągu wielu różnych punktów lokalizacji słupów reklamowych, w różnych pasach drogowych wielu ulic, jako zezwolenie na umieszczenie reklam w jednym pasie drogowym. Organ odwoławczy również nie zindywidualizował w odniesieniu do każdej lokalizacji konkretnej powierzchni reklamowej i należnej opłaty, lecz w rozstrzygnięciu ograniczył się do podania sumy dla wymienionych w punkcie III odrębnie sytuowanych urządzeń reklamowych. Treść uzasadnienia decyzji nie zastępuje jej rozstrzygnięcia. Nadto również nie precyzuje konkretnej lokalizacji każdej z reklam. Wyjaśnia jedynie, że wnioskodawca dysponuje dwoma rodzajami urządzeń, podaje sposób wyliczenia powierzchni reklamowej dla tych typów i sposób wyliczenia na tej podstawie łącznej sumy powierzchni reklamowej dla wszystkich objętych decyzją urządzeń oraz sposób wyliczenia opłaty uzależniony od powierzchni reklamowej i stawki określonej uchwała Rady Miasta dla poszczególnych kategorii dróg publicznych. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi (pkt 3 lit. a) naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. kierowany wobec zaskarżonej decyzji SKO w [...], jak również powiązany z nim zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w rozumieniu zaprezentowanym w skardze. W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, zasadniczo dokonał prawidłowej oceny, że w sytuacji gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Bez wątpienia bowiem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i 7 k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nie można skutecznie domagać się zatem, nie znajdującego podstawy prawnej zaniżania w decyzji administracyjnej należnych opłat za korzystanie w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy skarżącym i zarządem drogi, na które powołuje się strona skarżąca (takie jak przywoływany w skardze załącznik do oferty z 2013r. mający stanowić wiążący element umowy), nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie. Dalej idących roszczeń winien skarżący dochodzić na drodze cywilnej. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, iż konsekwentnie przywoływana przez skarżącego, umowa nr [...] z [...] 2013r., która obowiązywała do [...] 2016r., co jest okolicznością niesporną i wynika z akt sprawy, nie może być w tej sprawie źródłem umocowania dla niezgodnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak i złożenia wniosku rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia opłaty związanej z zajęciem pasa drogowego na umieszczenie w nim konkretnej reklamy. Nadto umowa ta była zawierana w innym stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak w tej sprawie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając zatem na uwadze niekompletność wniosku, niedostateczne wyjaśnienie kwestii posadowienia poszczególnych nośników reklamowych oraz pozostałe naruszenia przepisów postępowania przez organy obydwu instancji, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a należało wyeliminować z obrotu prawnego obydwie decyzje w tej sprawie. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności dążąc do uzupełnienia braków formalnych wniosku i materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia o wszystkich istotnych dla tej sprawy elementach stanu faktycznego i prawnego. Treść zarówno rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia decyzji, w szczególności organu pierwszej instancji, winno odpowiadać okolicznościom i specyfice niniejszej sprawy dotyczącej zezwolenia na umieszczenie w różnych miejscach wielu pasów drogowych wielu odrębnych reklam oraz wymogom art. 107 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać orzekając z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania - w szczególności zasad uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli oraz przekonywania, poprzez wskazanie ewentualnie jakie zaistniały nowe okoliczności w sprawie.