II SA/Bd 799/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Związku [...] w W. - Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w I. na decyzję Inne z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Zarządu [...] w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] na rzecz [...] Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w I. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego W. na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 310) określił Polskiemu Związkowi Działkowców w W. Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "P." w I. (dalej określany jako Skarżący) opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych za okres 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] lutego 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne W. Zarząd Zlewni w T. na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne ustalił w formie informacji rocznej Skarżącemu za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł. Skarżący złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością tej opłaty. Skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w T. decyzją z [...] .12.2019 r., znak: [...], na pobór wód podziemnych w celu nawadniania gruntów ROD, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne. W myśl art. 33 ustawy Prawo wodne, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Za zwykłe korzystanie z wód uważa się między innymi pobór wód podziemnych lub powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę. Natomiast Skarżący sam wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, to jest pobór wód podziemnych oraz szczególne korzystanie z wód - nawadnianie gruntów. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują między innymi pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Skarżący w reklamacji wskazał, że błędem jest, iż zobowiązany jest do ponoszenia opłat za pobór wody i jest podmiotem korzystającym z usług wodnych, jednocześnie cytując art. 36 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym obowiązki stosowania przyrządów pomiarowych nie obejmują właścicieli gruntów, którym przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. wyżej cyt. ustawy. Jednakże według organu Skarżący nieprawidłowo zacytował art. 36 ust. 3 Prawa wodnego, gdyż w nawiązaniu do art. 574 pkt 5 Prawa wodnego art. 36 ust. 1-3 wchodzi w życie dopiero z dniem 31 grudnia 2027 r. Ponadto Skarżący w reklamacji sam wskazał, że jest tylko dzierżawcą, a właścicielem gruntu jest Gmina Miejska I., natomiast zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa wodnego tylko właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. W myśl art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej jako "ustawa ROD"), rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód służy do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W związku z tym, że przepisy Prawa wodnego nie definiują pojęcia celów rolniczych, zasadne jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie równoważne/bliskoznaczne w stosunku do pojęcia celów rolniczych. Z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej z czym podmiot w reklamacji zgadza się. Ponadto Skarżący wcześniej godził się z naliczonymi opłatami zgodnie z przyznanym pozwoleniem wodnoprawnym. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni W. dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). Mając powyższe na uwadze, organ orzekł jak w sentencji. Skargę od ww. decyzji złożył Skarżący, zarzucając jej: naruszenie art. 298 pkt 1 w zw. z art. 35 i art. 36 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wody i podmiotem korzystającym z usług wodnych; naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody pod kątem zbadania, czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego; naruszenie art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 kpa polegające na zaniechaniu wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji informacji o wysokości i sposobie ustalenia opłaty stałej oraz płaty zmiennej, na podstawie której zostały ustalone; naruszenie art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego polegające na błędnym ustaleniu, że zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu, jakim jest Skarżący, bez szczegółowego odniesienia się do faktycznego pod kątem występowania przesłanki określonej w art. 33 ust. 3 Prawa wodnego powinno przede wszystkim uwzględniać cele, dla których pobierana jest woda podziemna; rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 kpa poprzez ograniczenie stronie czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania, przede wszystkim uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, pozbawienie prawa wglądu w akta i prawa inicjatywy dowodowej oraz przez brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, przez co Skarżący został pozbawiony udziału w nim w charakterze strony. Biorąc pod uwagę powyższe, stosownie do postanowień art. 273 ust. 8 Prawa wodnego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi organ uznał za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z powodów uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Spór w rozpoznawanej sprawie skoncentrował się na kwestii, czy Skarżący jest podmiotem zobowiązanym do uiszczania opłaty stałej za pobór wód podziemnych z wykorzystywanego przez niego ujęcia, tj. czy w jego sytuacji zachodzi pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, ponieważ zgodnie z art. 270 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych nie pobiera się opłaty stałej. Na tle spraw dotyczących ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych na potrzeby rodzinnych ogrodów działkowych, które jednak mają pełne zastosowanie również w zakresie dotyczącym ustalania opłaty stałej, ugruntowany został pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznaje za prawidłowe zastosowanie stawki jednostkowej z § 5 ust. 1 pkt 39 w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z nim, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych - 0,05 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych, a więc jest to definicja tożsama z treścią art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, co przesądza o zwolnieniu Skarżącej z opłaty stałej na tenże cel. NSA w wyroku z 10.11.2020 r., II OSK 1949/20, wskazał, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (lub w pozwoleniu zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma więc cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia. Ponadto, cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą, nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ustawodawca posługuje się w przepisach Prawa wodnego dwoma różnymi pojęciami: "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Zgodnie z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309), w ilości większej, niż średniorocznie 5 m³ na dobę. W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" bez poprzedzenia go sformułowaniem "do celów rolniczych (lub leśnych)", a następnie używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej". Przyjąć należy, że racjonalny ustawodawca nie nadaje temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń. Nie można więc przyjąć, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" jest równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) wód na potrzeby działalności rolniczej". W art. 34 pkt 12 Prawa wodnego ustawodawca przyjął założenie, że pobór wód może następować "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym". Oznacza to, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy więc przypisać szerszy zakres znaczeniowy. NSA wskazał ponadto, że uchylony z dniem wejścia w życie Prawa wodnego (1 stycznia 2018 r.) przepis art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowił, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Przepis art. 294 pkt 6 cyt. ustawy stanowił z kolei, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby "nawadniania wodami powierzchniowymi użytków rolnych" i gruntów leśnych. Przepis art. 294 pkt 5a Prawa ochrony środowiska został dodany z dniem 19 stycznia 2014 r. na podstawie art. 60 ustawy ROD, równocześnie ze zmianą art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą tereny rodzinnych ogrodów działkowych zaliczono do gruntów rolnych w rozumieniu tej ustawy, obok m.in. użytków rolnych. Wejście w życie Prawa wodnego skutkowało uchyleniem art. 294 pkt 5a Prawa ochrony środowiska, jednak w Prawie wodnym wprowadzono nowe pojęcie "do celów rolniczych (lub leśnych) na potrzeby nawadniania gruntów i upraw", którym to pojęciem nie posługiwała się ustawa Prawo ochrony środowiska. Nadal obowiązuje natomiast pojęcie "nawadniania użytków rolnych" (w odniesieniu do rolniczego wykorzystania ścieków - art. 84 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego). Aktualna pozostała także ochrona przed ustaleniem innego niż rolniczy użytkowania ogrodów działkowych (art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie NSA, pojęciu "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" należy więc także przypisać szerszy zakres znaczeniowy niż pojęciu "nawadniania użytków rolnych". Oznacza to, że uchylenie art. 294 pkt 5a Prawa ochrony środowiska nie wyklucza stwierdzenia, że pobór wód na potrzeby nawadniania terenów rodzinnych ogrodów działkowych następuje w celu rolniczym. W ocenie NSA taki kierunek wykładni potwierdza także art. 274 pkt 3 lit. b Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które określają wysokość (maksymalną i konkretną) stawki jednostkowej opłaty za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, zwykłe korzystanie z wód obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m³ na dobę. Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego, zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na taki cel zwykłego korzystania z wód, w art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 cyt. rozporządzenia, które dotyczą poboru wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, konieczne było zastrzeżenie, że przepisy te określają maksymalną i konkretną wysokość za pobór niestanowiący zwykłego korzystania z wód. Takie zastrzeżenie nie wynika z art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego i § 5 pkt 39 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z powołanym art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, do szczególnego korzystania z wód, które podobnie, jak usługi wodne (art. 389 pkt 1 i pkt 2 Prawa wodnego) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaliczono korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej, w ilości większej niż średniorocznie 5 m³ na dobę. Podobne stanowisko zajął NSA w sprawach zakończonych wyrokami z 13.10.2020 r., II OSK 1789/20, czy z 30.09.2020 r., II OSK 1098/20. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to w całości podziela. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że zgodnie z decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w T. z [...] .12.2019 r., znak [...], Skarżącemu udzielono pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych w celu nawadniania gruntów na terenie ROD. Tym samym spełniony został warunek, o którym mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego – Skarżący pobiera wodę do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, co przesądza o zwolnieniu go z ponoszenia opłaty stałej. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej (270 zł) i opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału zostało wydane 28.10.2021 r., a przed rozpoznaniem sprawy stronom umożliwiono pisemne wypowiedzenie się w sprawie.