II SA/Bd 8/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Danuty K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. oddala skargę, 2. umarza postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. D.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], nakazującą skarżącej rozbiórkę niezakończonego obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] w S.G. oraz powiadomienie organu o wykonaniu tegoż obowiązku. Z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w S.G. jest T.C., na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu [...] marca 2006 r., w formie aktu notarialnego. Powyższa działka jest dzierżawiona przez skarżącą na podstawie pisemnej umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] maja 2002 r. z poprzednim właścicielem nieruchomości – H.C. Umowa ta zastąpiła wcześniejszą umowę dzierżawy z dnia [...] marca 1993 r. W wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na działce nr [...] znajduje się niedokończony obiekt budowlany o charakterze domku letniskowego, o powierzchni 48 m2. Fundamenty obiektu zostały wykonane w 1996 r. Skarżąca kontynuowała budowę po roku 2001 r., jednakże nie dokończyła jej ze względów finansowych. Budowa była prowadzona bez stosownych dokumentów. Zwracając uwagę, iż działka nr [...] objęta jest aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 czerwca 2003 r. zatwierdzonym uchwałą Nr VI/71/2003 Rady Gminy w D. (Dz. Urz. Województwa Kujawsko – Pomorskiego Nr 127, poz. 1801) Inspektor Powiatowy uznał, że nie zachodzi możliwość legalizacji zabudowy działki obiektami innymi niż budynki mieszkalne jednorodzinne. Wobec tego, wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.) nakazał skarżącej rozbiórkę nie zakończonego obiektu budowlanego. W odwołaniu skarżąca podniosła, iż jak wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji obiekt budowlany na działce nr [...] był wybudowany po 2001 r., jest trwale związany z gruntem, a jego powierzchnia wynosi około 48 m2. Z tak ustalonego stanu faktycznego wynika, iż wskazany obiekt nie powinien być przeznaczony do rozbiórki, ponieważ spełniał wymogi jego legalizacji w oparciu o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca zwróciła uwagę, iż obiekt w znacznej części został pobudowany w roku 1995. Zgodnie z ówcześnie obowiązującą treścią art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie można było nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z obowiązującym w tym samym czasie planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka była działką rolną. Zdaniem skarżącej powoduje to, że nabyła ona prawo podmiotowe wynikające z powołanych, ówcześnie obowiązujących przepisów, do legalizacji swojej inwestycji, a jej sytuacja prawna nie powinna być rozpatrywana wg obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i miejscowego. Ponadto samo uprawnienie Inspektora Powiatowego do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu. Skarżąca podniosła także, że właściciel nieruchomości nie sprzeciwiał się inwestycji, dopiero po kilku latach jego następca prawny złożył zawiadomienie do Inspektora Powiatowego. Podkreśliła, że finansowała przekształcenie przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże zamiast przeznaczenia rekreacyjnego nowy plan ustalił przeznaczenie budowlane. Ponadto nie była informowana o trwającej procedurze zmiany planu. W wyniku rozpatrzenia odwołania powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Inspektor Wojewódzki ustalił, że skarżąca w roku 2001, na terenie działki nr [...] rozpoczęła budowę parterowego domku letniskowego o powierzchni zabudowy 48 m2, na fundamentach wykonanych przez poprzedniego dzierżawcę działki w 1996 r. Obiekt ten jest w trakcie budowy. Organ odwoławczy podzielił ustalenie Inspektora Powiatowego, iż inwestor tj. skarżąca nie legitymuje się pozwoleniem na budowę. Opisując tok sprawy wskazał, iż w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr VI/71/2003 Rady Gminy w D. z dnia 30 czerwca 2003 r., działka, na której jest wznoszony obiekt budowlany, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż budowa domku letniskowego jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie istnieją okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwalające na ewentualne zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. Odnosząc się do odwołania Inspektor Wojewódzki, podtrzymując swoje stanowisko co do braku możliwości legalizacji, wskazał ponadto, że nietrafne jest podniesione w odwołaniu stwierdzenie, jakoby obiekt spełniał wymogi legalizacji w oparciu o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wymaga on bowiem pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, którego zresztą skarżąca nie złożyła. Co do argumentu o przedawnieniu prawa do orzeczenia rozbiórki ze względu na upłynięcie okresu 5 lat od zakończenia budowy - organ zauważył, że przedmiotowy obiekt jest jeszcze w trakcie budowy. W skardze do sądu administracyjnego D.K. wniosła o uchylenie decyzji Inspektora Wojewódzkiego zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawo budowlanego, a ponadto naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnych ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż Inspektor Wojewódzki nie uwzględnił faktu, że obiekt jest w trakcie budowy rozpoczętej w 1996 r., jest trwale związany z gruntem, a jego powierzchnia zabudowy wynosi 48 m2. Z tych niespornych okoliczności faktycznych wynika, że obiekt nie powinien podlegać rozbiórce, gdyż spełnia określone w przepisach Prawa budowlanego warunki jego legalizacji. Skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane w odwołaniu od decyzji Inspektora Powiatowego, że mając na uwadze obowiązującą w momencie budowy treść art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego oraz zapisy planu zagospodarowania przestrzennego – nabyła prawo podmiotowe przedmiotowe do legalizacji swojej inwestycji zgodnie z ówcześnie, a nie obecnie obowiązującymi przepisami. W związku z tym powtórzyła także swój argument, iż uprawnienie Inspektora Powiatowego do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu. Skarżąca ponownie zwróciła uwagę na początkową akceptację inwestycji przez poprzednika prawnego obecnego właściciela oraz na brak zapewnienia jej udziału w procedurze zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, która to procedura spowodowała zmianę przeznaczenia z gruntu rolnego na budowlany zamiast oczekiwanego przeznaczenia na cele rekreacyjne. Ponadto skarżąca, sugerując możliwość mediacji, wskazała, że zgodnie z obecnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego możliwa jest budowa wolno stojących, parterowych budynków, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powierzchnia działki skarżącej wynosi zaś 456 m2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uwzględnienie. Badając w pierwszej kolejności zaskarżoną decyzję pod kątem zarzucanych jej błędnych ustaleń faktycznych należy zwrócić uwagę, że zarzut ten nie został w skardze sprecyzowany. Z treści uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca nie kwestionuje tego, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego rozpoczęła się w roku 1996, do chwili orzekania przez organ nie została zakończona, obiekt jest trwale z gruntem związany, a jego powierzchnia zabudowy wynosi 48 m2. Jedyną istotną okolicznością faktyczną niewymienioną przez skarżącą, a stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia organu było ustalenie, iż wspomniany obiekt ma charakter domku letniskowego. Skarżąca jednak nie wskazuje, czy właśnie w tym zakresie organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych i na czym polegał błąd organu. Natomiast Sąd, w oparciu o akta sprawy, w tym dokumentację fotograficzną, nie dopatrzył się uchybień organu w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy, w tym także w ustaleniu wskazanej cechy obiektu. Skarżąca podniosła także, iż nie kwestionowane przez nią, wyżej wymienione okoliczności przesądzają o możliwości legalizacji obiektu. Nie wskazała jednakże w oparciu o jaki przepis prawa taka legalizacja byłaby możliwa. Mając na względzie, iż w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wskazując na wymienione okoliczności wywodziła, iż możliwa jest legalizacja w oparciu o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a ponadto wskazała w skardze ten właśnie przepis jako naruszony przez organ poprzez wydanie zaskarżonej decyzji – należy uznać, że pomimo braku sprecyzowania, skarżąca w istocie konsekwentnie podtrzymuje swoje stanowisko o możliwości legalizacji obiektu ze względu na spełnienie przesłanek określonych w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne. Zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 (artykułu 49b), w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z przytoczonej treści przepisu wynika, że istotną przesłanką jego zastosowania jest ustalenie, iż dany obiekt budowlany jest tego rodzaju, że podlegał obowiązkowi zgłoszenia (a nie obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę). Zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu zamiaru budowy obiektu budowlanego jest wyjątkiem od ogólnej zasady, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Przypadki, w których zamiast pozwolenia na budowę inwestor jest zobowiązany jedynie do dokonania zgłoszenia, określa art. 30 Prawa budowlanego, wskazując m.in. na obiekty wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, pkt 5-19 i pkt 21 Prawa budowlanego. Do tych obiektów należą m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m2; wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Obiekt budowany przez skarżącą, jak sama ona przyznaje, ma powierzchnię zabudowy 48 m2, a więc już z tego względu nie może być kwalifikowany jako jeden z wymienionych obiektów, gdyż przekracza określone przez ustawodawcę granice powierzchni zabudowy (35m2 i 25 m2). W tym miejscu, ze względu na powołanie się przez skarżącą na możliwość kwalifikowania jej obiektu jako należącego do rodzaju obiektów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. wolno stojących, parterowych budynków, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2, których łączna liczba na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki – należy zauważyć, że obiekt skarżącej, tak jak wyżej wskazano, przekracza granicę powierzchni zabudowy do 25 m2. Natomiast końcowa część przepisu zdaniem Sądu, jasno wskazuje na warunek ilości, tj. maksimum dwóch obiektów – każdego o powierzchni zabudowy nie większej niż 25 m2 – które mogą przypadać na każde 500 m2 powierzchni działki. Wobec jasnego brzmienia przepisu nie ma możliwości interpretacji, że np. na każdą część działki o powierzchni 500 m2 może przypadać do dwóch obiektów, których łączna powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 50 m2 (2 obiekty razy 25 m2). Tylko taka właśnie, błędna możliwość interpretacji wspomnianego przepisu zapewne legła u podstaw sugestii skarżącej, jako że nielogicznym byłoby uznanie, iż wskazuje ona na ww. możliwość kwalifikacji obiektu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2, godząc się z interpretacją dokonaną przez Sąd i jednocześnie przyznając, że wznoszony przez nią obiekt przekracza granicę 25 m2. Zdaniem Sądu, ze względu na powierzchnię zabudowy i inne cechy przedmiotowego obiektu nie jest możliwe jego zakwalifikowanie ani do wyżej wskazanych, ani do jakichkolwiek innych obiektów budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Prawidłowo zatem organ prowadził postępowanie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. pod kątem możliwości legalizacji obiektu budowlanego, na którego budowę skarżąca powinna uzyskać pozwolenie na budowę, a nie jedynie zgłoszenie. Sąd nie dopatrzył się przy tym, aby organ, uznając obiekt za objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez np. przeoczenie, iż nie wymaga on ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Możliwość ujęcia obiektu skarżącej w tej grupie istniałaby, gdyby uznać, że jest on w istocie altaną wzniesioną w rodzinnym ogrodzie działkowym. Jest to jednak wykluczone ze względu na istniejące także w tym przypadku ograniczenie powierzchni zabudowy do maksymalnie 35 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), niezależnie od tego, iż działka skarżącej nie znajduje się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419; z późn. zm.) . Nie można podzielić poglądu skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie przepis mówiący o tym, że nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracyjne zobowiązane są przy orzekaniu brać pod uwagę stan prawny istniejący w dniu orzekania. Tymczasem art. 49 Prawa budowlanego we brzmieniu wskazanym przez skarżącą obowiązywał do 11 lipca 2003 r. Nowe jego brzmienie, nieprzewidujące okresu "przedawnienia" zostało ustalone na mocy art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Odnośnie zaś planu zagospodarowania przestrzennego należy zauważyć, że ani poprzedni, ani obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał możliwości zabudowy typu rekreacyjnego. Poprzedni plan przewidywał bowiem wykorzystanie przedmiotowej działki na cele rolne, obecny zaś – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wbrew twierdzeniom skarżącej, wybudowanie obiektu w ramach samowoli budowlanej nie kreuje po stronie właściciela takiego obiektu żadnego prawa podmiotowego, a w szczególności nie powoduje nabycia ex lege prawa do legalizacji takiej samowoli, w tym w oparciu o stan prawny istniejący w momencie dokonania samowoli. Niezasadne są zarzuty skarżącej wskazujące na akceptację prac budowlanych przez poprzedniego właściciela nieruchomości oraz brak zapewnienia jej udziału w procedurze zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Z treści przepisów ustalających sposób postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej nie wynika, aby wymienione okoliczności mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia organu odnośnie legalizacji samowoli. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji umorzono postępowanie (pkt 2 sentencji wyroku) jako bezprzedmiotowe, gdyż zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. ewentualne wstrzymanie upada w razie wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w I instancji.