II SA/Bd 8/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy Z., na wniosek M. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości Z. Od decyzji tej odwołał się współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej – Z. W. Zarzucił on, iż w decyzja narusza § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 12 Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2005 r., Nr 72, poz. 1376), ponieważ nie uwzględnia istnienia na działce nr [...] naturalnego zbiornika wodnego stanowiącego wodopój dla dzikiej zwierzyny (sarny, jelenie) oraz miejsce lęgu dzikiego ptactwa. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że na potrzeby sprawy, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem") wokół działki budowlanej objętej wnioskiem wyznaczony został obszar analizowany i przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, a ze względu na klasę gruntów nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. Planowana w ramach inwestycji zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie będzie negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie. Wobec tego zdaniem Kolegium projektowana inwestycja spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.z.p."). Odnosząc się do odwołania Kolegium wskazało, że projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora Brodnickiego Parku Krajobrazowego. Ponadto na podstawie znajdujących się w aktach sprawy map nie można potwierdzić istnienia naturalnych zbiorników wodnych. Za taki naturalny zbiornik nie może być uznany nieużytek znajdujący się w zagłębieniu na granicy działek nr [...] i [...]. Skargę na decyzję Kolegium wnieśli B. i Z. W. – współwłaściciele sąsiadującej z inwestycją działki nr [...] wnosząc o jej zmianę lub uchylenie. Skarżący podnieśli, że według zasad stosowanych w geodezji zbiorniki wodne inne niż jeziora i rzeki oznaczane są właśnie jako nieużytki. Wskazywane zaś przez nich w odwołaniu rozporządzenie Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w § 3 ust. 1 pkt 8 wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m. od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Brak zastrzeżeń Dyrektora Brodnickiego Parku Krajobrazowego w tej kwestii należy zaś potraktować jako zdarzające się przeoczenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność m.in. decyzji administracyjnych (będących jednym z przejawów działalności organu administracji publicznej), z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd nie może zatem, tak jak żądają tego skarżący "zmienić" decyzji organu, gdyż oznaczałoby to orzekanie merytoryczne w sprawie tak jak organ, a tym samym wyjście poza granice kontroli. W kompetencji Sądu jest natomiast wskazanie organom administracji naruszeń prawa, o ile takowych się dopuściły, a w przypadku jeżeli owe naruszenia prowadzą do uwzględnienia skargi (m.in. poprzez uchylenie decyzji) – Sąd udziela organom wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez skarżącego, zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa dostrzeżonych w toku kontroli legalności decyzji. Działając w takim zakresie Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja zawiera szereg uchybień przepisom prawa, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wydanie warunków zabudowy uzależnione jest zatem od dokonania analizy urbanistycznej obejmującej sprawdzenie czy i jakie istnieją w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji. Sposób, w jaki konkretnie należy zbadać i ustalić w decyzji o warunkach zabudowy wskazane cechy określa ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu te właśnie wymogi prawne nie zostały w kontrolowanym postępowaniu dochowane. Wbrew twierdzeniu Kolegium w graficznej części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo. Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Ponieważ obszar analizowany ma być wyznaczony "wokół" działki budowlanej inwestora (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), logicznym jest, że wspomniana odległość (trzykrotność) powinna być zachowana w stosunku do każdej z granic terenu inwestycji. W przedmiotowej sprawie wymóg ten nie został zachowany w stosunku do południowej granicy obszaru analizowanego – znajduje się ona w odległości mniejszej niż ww. "trzykrotność" od granicy działki budowlanej. Określona w analizie linia nowej zabudowy została wprawdzie wyznaczona w części graficznej jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej, jednakże w analizie zastrzeżono, iż dotyczy ona "głównej bryły budynku z wyłączeniem: przedsionków, werandy, ryzalitów, balkonów, wykuszy, krużganków, podcieni i garaży". Ten wymóg został wprowadzony do decyzji organu I instancji. Tymczasem ani § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ani żaden inny przepis prawa nie przewiduje takiego zastrzeżenia. Trzeba przy tym zauważyć, że wyłączenie z wymogu zachowania linii zabudowy garażu powoduje, że ten dość istotny element budynku (zważywszy, że obecnie planuje się jako wyodrębnioną część budynku garaże o dwóch i więcej stanowiskach) może być zaprojektowany nawet na granicy działki z drogą publiczną, pomimo że z analizy wynika, iż linia zabudowy oddalona jest od tej granicy działki inwestora o 10 metrów. Wprawdzie z § 4 ust. 4 rozporządzenia wynika możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób inny niż przedłużenie linii istniejącej na sąsiednich działkach, jednakże takie odstępstwo wymaga odpowiedniego uzasadnienia w analizie. W przedmiotowej sprawie analiza takiego uzasadnienia nie zawiera. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia podstawą wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy jest średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego. Jeżeli ma to być wskaźnik "średni", to powinien wyrażać się jedną liczbą, a nie jak to wskazano w analizie – przedziałem ograniczonym przez określenie "max 0,3". Z treści analizy nie wynika przy tym w żaden sposób, co było podstawą ustalenia owego wskaźnika. Podobne uchybienie zawiera określenie szerokości elewacji frontowej (w analizie "max 15,0 m". Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy z tolerancją do 20 %. Określenie tej cechy w decyzji o warunkach zabudowy "max 15,0 m" oznacza tolerancję od 0 m do 15 m. Pomijając logiczność takiego wskazania, należy podkreślić, że z treści analizy nie wynika, jaką konkretnie przyjęto wartość "średniej szerokości elewacji frontowej" istniejącej zabudowy. Nie można zatem stwierdzić, czy określona w decyzji "tolerancja" stanowi przedział 20 % w stosunku do liczby stanowiącej "średnią". Zarówno analiza jak też wydana w oparciu o nią decyzja o warunkach zabudowy zawiera nieznaną przepisom p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. cechę w postaci "wysokości do okapu od projektowanego poziomu terenu". Rozporządzenie w § 7 ust. 1 nakazuje określić inną cechę - "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Ta cecha ani nie została określona w analizie, ani w decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie geometrii dachu – z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że w tym względzie decyzja o warunkach zabudowy powinna określać: kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W przedmiotowej sprawie zarówno analiza jak też wydana na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy określają jedynie ilość (jedna lub dwie) połaci dachowych, ich kąt nachylenia oraz wysokość głównej kalenicy ("max. 9.0 m."). W tym względzie decyzja nie zawiera zatem pełnego rozstrzygnięcia wymaganego przez prawodawcę. Niezasadny jest natomiast podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 12 Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Naruszenie ustanowionego wskazanych przepisem zakazu sytuowania zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m. od linii brzegowej zbiornika wodnego wymagałoby wykazania, iż taki zbiornik, w odległości mniejszej niż 100 m. od planowanej inwestycji rzeczywiście istnieje. Podnosząc wskazany zarzut w toku postępowania skarżący w żaden sposób nie wykazał istnienia zbiornika wodnego. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie w skali 1:5000 na działce nr [...] widnieje wprawdzie nieużytek oznaczony literą "N", tym niemniej - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – oznaczenie to nie jest jednoznaczne z istnieniem zbiornika wodnego. Zgodnie bowiem z pkt 5 "Nieużytki" załącznika nr 6 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) do nieużytków zalicza się: 1) niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: a. bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), b. piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), c. naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, 2) nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin. Także w poprzedzającym ww. rozporządzenie zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów z dnia 20 lutego 1969 r. (M.P. Nr 11, poz. 98; z późn. zm.) nie przewidywano ujawniania zbiorników wodnych jako nieużytków (por. § 19 zarządzenia). Jednocześnie w toku postępowania skarżący nie przedstawili żadnych dowodów wskazujących, iż włączone do akt administracyjnych mapy nie odpowiadają rzeczywistości, co wymagałoby weryfikacji w drodze oględzin. Należy zwrócić uwagę, że załączone do skargi zdjęcia (które nie były przedstawiane w toku postępowania administracyjnego) obrazują jedynie w zbliżeniu fragment linii brzegowej zbiornika wodnego, przy czym z treści zdjęcia nie da się w żaden sposób odczytać, gdzie ów zbiornik jest położony. Tym niemniej opisane wyżej uchybienia przepisom rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. W ponownym postępowaniu organ powinien powtórnie przeprowadzić analizę urbanistyczną, uwzględniając powyższe wskazania Sądu. Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględniania skargi, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (pkt 2 wyroku).