II SA/Bd 800/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi Ż. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Skarżąca Ż. D. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. (dalej PUP) w dniu 25.08.2009 r. nabywając status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Skarżąca od dnia 13.01.2010 r. nabyła prawo do stypendium w okresie odbywania stażu. Z uwagi na to, że przez nieprzerwany okres 90 dni pozostawała niezdolna do pracy w wyniku choroby, utraciła status osoby bezrobotnej oraz prawo do stypendium z tytułu odbywania stażu zawodowego z dniem 26.04.2010 r. Zdolność do pracy uzyskała od dnia 29.04.2010 r. W dniu 30.04.2010 r. zgłosiła się ponownie w PUP we W. celem dokonania rejestracji. Decyzją Starosty W. z dnia [...] r. skarżąca z dniem 30.04.2010r. uznana została za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. W dniu 7.06.2010 r. otrzymała skierowanie do odbycia stażu w okresie od 7.06.2010 r. do 10.03.2011 r. na stanowisku sprzedawcy w PHU "[...]" s.c. we W. W dniu 7.06.2010r. skarżąca odmówiła przyjęcia propozycji stażu składając w PUP we W. pisemne oświadczenie o zdolności i gotowości do podjęcia pracy. Wskutek tego Starosta W. decyzją z dnia [...] r. orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 7.06.2010 r. z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji udziału w stażu. Od tej decyzji Ż. D. wniosła odwołanie, w którym podnosiła m.in., iż jest matką samotnie wychowującą 4-letnie dziecko, które uczęszcza do przedszkola, a przyczyną powodującą odmowę przyjęcia propozycji stażu była nauka w systemie zaocznym, konieczność odbywania stażu w soboty kolidowała z jej nauką. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji przytoczywszy stan faktyczny sprawy podał, że w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres: 120 dni w przypadku pierwszej odmowy, 180 dni w przypadku drugiej odmowy oraz 270 dni w przypadku trzeciej i każdej kolejnej odmowy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 34 w/w ustawy jako staż rozumie się nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą. Zdaniem organu odwoławczego propozycja udziału w stażu na stanowisku sprzedawcy skierowana była w stosunku do skarżącej możliwością nabycia przez nią umiejętności praktycznych, przez co łatwiej byłoby jej w przyszłości znaleźć zatrudnienie. Organ zaznaczył, że w dniu 7.06.2010 r. skarżąca oświadczyła w PUP, że odmawia przyjęcia tej propozycji. Organ uznał, że to nie pracodawca odmówił przyjęcia zainteresowanej, ale zainteresowana odmówiła udziału w stażu. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, gdyż podobnie uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, iż pracodawca nie stawiał przeszkód, aby na staż zostały skierowane osoby uczące się zaocznie, a nawet wieczorowo. Według pracodawcy Ż. D. odmawiając podjęcia stażu zawodowego wskazała konieczność sprawowania opieki nad małym dzieckiem. Pojawiająca się w aktach sprawy sprzeczność, co do przyczyny odmowy podjęcia stażu zawodowego przez skarżącą, w przedmiotowym zakresie nie jest okolicznością mogącą mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Zarówno nauka jak i brak ewentualnej opieki nad małym dzieckiem nie mogły stanowić okoliczności usprawiedliwiającej odmowę podjęcia stażu zawodowego. Organ powołując się na definicję osoby bezrobotnej wskazał, iż bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem szkół dla dorosłych lub przystępująca do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. Tym samym uznał skarżącą za osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy zgodnie z jej oświadczeniami z dnia 4.05.2010 r., jak również z dnia 7.06.2010 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że do instrumentów rynku pracy należy również kierowanie bezrobotnych do odbycia staży zawodowych. Nie tylko propozycja zatrudnienia, ale również tego typu aktywizacja zawodowa jak staż zawodowy jest odpowiednia dla bezrobotnych, zwłaszcza tych bezrobotnych, którzy nie posiadają doświadczenia zawodowego, a do grona takich zaliczył skarżącą. Od decyzji organu II instancji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi strona ponawia argumenty podnoszone już wcześniej w odwołaniu decyzji i stwierdza, że odmówiła podjęcia stażu, gdyż kolidowało to z jej nauką i została źle zrozumiana przez pracodawcę, że nie może podjąć pracy z uwagi na konieczność opiekowania się dzieckiem. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie powołując się na takie same argumenty jak w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Dlatego też, zaskarżoną do Sądu decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Należy podkreślić, iż do postępowania w niniejszej sprawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem stosuje się także zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie zatem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, że organ uchybił wskazanym wyżej zasadom zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie z wyrażoną w cytowanym przepisie zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy, także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) Sąd podkreśla, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące, na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do ,,załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Efektem wieńczącym prowadzone postępowanie administracyjne jest wydanie decyzji. W przedmiotowym postępowaniu wydana decyzja organu II instancji ma w znacznej części charakter bardzo ogólnikowy. Nie ma w niej w ogóle ujętych dowodów, które były przez organ rozpatrywane, w oparciu o które zostało podjęte rozstrzygnięcie; brak jest ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez stronę skarżącą. Również nie można praktycznie odnieść się do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, gdyż składa się ono z jednego krótkiego zdania, które jedynie przytacza treść przepisu art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.). Organ II instancji nie wyjaśnił sprzeczności wynikających z twierdzenia strony skarżącej, która w odwołaniu zaznaczyła, że ma zapewnioną opiekę nad dzieckiem w ciągu tygodnia, tj.: od poniedziałku do piątku, ponieważ uczęszcza ono do przedszkola. Problemem pozostawała sobota, ponieważ w tym dniu uczestniczyła ona w zajęciach na studiach. Natomiast pracodawca w skierowaniu do odbycia stażu z dnia 7.06.2010 r. podał, że skarżąca odmówiła pracy właśnie ze względu na opiekę nad dzieckiem. Co prawda w aktach administracyjnych sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 16.06.2010 r., jednakże z jej treści wynika jedynie to, że pracownik PUP we W. skontaktował się telefonicznie z pracodawcą, który potwierdził swoją wersję zdarzeń. Notatka ta została sporządzona po wydaniu decyzji przez organ I instancji i tak naprawdę nie wiadomo, jakiemu celowi miała służyć. Zresztą organ odwoławczy w swej decyzji nawet nie ustosunkował się do niej. Nie może ona niewątpliwie zastąpić dowodu z przesłuchania świadka, który w pełni wyjaśniłby treść rozmowy skarżącej z osobą odpowiedzialną za jej przyjęcie na staż. W kontekście tego należałoby rozważyć konfrontację świadka ze skarżącą. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) starosta (...) pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia (...). Powyższe oznacza, że organ administracyjny wydając decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego winien ustalić czy skarżąca faktycznie odmówiła podjęcia stażu bez uzasadnionej przyczyny. Jak wynika z przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określenie bezrobotny oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, (...) niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe. Jak wynika z tego ustawodawca dopuszcza możliwość nauki osoby bezrobotnej m.in. w formie studiów zaocznych, których specyfika polega na nauce w soboty i niedziele. Zatem niezasadnym jest pogląd, że fakt kontynuowania nauki przez skarżącą nie stanowi uzasadnionej przyczyny odmowy podjęcia stażu. Ratio legis cyt,. ustawy jest przygotowanie osób bezrobotnych do podjęcia pracy, co może odbywać się poprzez staż, ale również poprzez naukę w systemie studiów zaocznych. Nie można zatem dla skarżącej wyciągać z tego tytułu negatywnych konsekwencji, że kształci się ona. Skoro w przedmiotowej sprawie pojawiły się kwestie sporne, to organ powinien je wnikliwie wyjaśnić. Skarżąca zgłosiła gotowość podjęcia pracy, a następnie została skierowana na staż. W czasie rozmowy z pracodawcą pojawiły się rozbieżności, co do możliwości wykonywania przez nią pracy. Pracodawca i skarżąca powołują się na inne przyczyny odmowy podjęcia stażu. Jednakże negatywne tego konsekwencje poniosła skarżąca, w postaci pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej. Organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego dał wiarę właśnie wersji zdarzeń przedstawionej przez pracodawcę, a nie przez skarżącą. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien w celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości kierować się zaleceniami zawartymi w orzeczeniu Sądu. Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane w całości.