II SA/Bd 801/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w I. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] na rzecz [...] Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w I. kwotę [...](cztery tysiące dwieście dwanaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w T. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310, dalej "p.w."), określił Polskiemu Związkowi Działkowców w Warszawie Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "[...]" w I. (skarżącemu ROD) opłatę zmienną za pobór wód podziemnych za okres I kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł, II kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł, III kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł oraz IV kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja wydana została po rozpoznaniu reklamacji skarżącego ROD od informacji kwartalnej o ustaleniu opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. W ocenie organu rodzinne ogródki działkowe są podmiotami zobowiązanymi do uiszczenia opłaty zmiennej za szczególne korzystanie z wód – nawadnianie gruntów wodami podziemnymi pobieranymi zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym – zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. Organ zaznaczył, że z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2176) wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej. Powyższe, w związku z celem poboru wody na potrzeby ROD, wyklucza w ocenie organu przyjęcie, że dokonywany pobór wód służy do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Naliczenie opłaty zmiennej znajduje zaś podstawę w art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (pub. jak wcześniej wskazano) oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a). W skardze na ww. decyzję skarżący ROD, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił: - naruszenie art. 298 pkt 1 w zw. z art. 35 i 36 p.w. poprzez przyjęcie, że strona skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wody i podmiotem korzystającym z usług wodnych, - naruszenie art. 6, 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody, pod kątem zbadania, czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 p.w., - naruszenie art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na zaniechaniu wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji informacji o wysokości i sposobie ustalenia opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, na podstawie której zostały ustalone, - naruszenie art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 p.w. polegające na błędnym ustaleniu, że zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu jakim jest ROD, "bez szczegółowego odniesienia się do faktycznego pod kątem występowania przesłanki określonej w art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne powinno przede wszystkim uwzględniać cele, dla których pobierana jest woda podziemna", - rażące naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez ograniczenie stronie czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania, przede wszystkim uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, pozbawienie prawa wglądu w akta i prawa inicjatywy dowodowej oraz przez brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, przez co skarżący został pozbawiony udziału w nim w charakterze strony. W uzasadnieniu skargi skarżący ROD podniósł, że kwalifikacja rozliczenia poboru wody jest błędna, gdyż uznaje to stowarzyszenie za podmiot gospodarczy, którym ROD nie jest, i winien kwalifikować się do ogólnych zasad dotyczących korzystania z wód. W ocenie skarżącego ROD działalność ROD-ów nie może być też traktowana jako rolnictwo, bowiem cel rolniczy (leśny) opisany w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) jest odmienny od rekreacyjno-wypoczynkowych celów rodzinnych ogródków działkowych. Wskazał, że organ nieprawidłowo przyjął, iż ROD jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wody i jest podmiotem korzystającym z usług wodnych. W ocenie skarżącego pobór wody w niniejszej sprawie odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 p.w. Podniósł końcowo, że został pozbawiony możliwości czynnego udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi organ uznał za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest zasadna, choć z powodów uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Spór w rozpoznawanej sprawie skoncentrował się na kwestii, czy Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w I. jest podmiotem zobowiązanym do uiszczania opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych z wykorzystywanego przez ten ROD ujęcia, tj. czy w jego sytuacji zachodzi zwykłe korzystanie z wód, czy też korzystanie z usług wodnych związane z koniecznością uiszczania opłaty stałej i zmiennej. W ocenie organu pobór wód powierzchniowych przez ROD, dokonywany na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], kwalifikuje się jako korzystanie z usług wodnych na podstawie art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (pub. jak wcześniej wskazano) oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (publ. jak wcześniej wskazano). Zapewnienie dostępu do usług wodnych uregulowane zostało w art. 35 p.w. Usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w.) i wiążą się z poborem opłat (art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w.). Ustawa Prawo wodne rozróżnia opłaty stałe i zmienne. Opłata za usługi wodne, co do zasady składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, jednakże za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych nie pobiera się opłaty stałej (art. 270 ust. 1 i ust. 2 p.w.). Stosownie do treści art. 272 ust. 1 p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 277 P.w., określone zostały przez Radę Ministrów jednostkowe stawki opłat za usługi wodne (rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r.). Na tle spraw dotyczących ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych na potrzeby rodzinnych ogrodów działkowych ugruntowany został pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznaje za prawidłowe zastosowanie stawki jednostkowej z § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/20 (wyrok dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl.) wskazał, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (lub w pozwoleniu zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma więc cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia. Ponadto, cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ustawodawca posługuje się w przepisach Prawa wodnego dwoma różnymi pojęciami: "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Zgodnie z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 1256 i 1309), w ilości większej, niż średniorocznie 5 mł na dobę. W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" bez poprzedzenia go sformułowaniem "do celów rolniczych (lub leśnych)", a następnie używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej". Przyjąć należy, że racjonalny ustawodawca nie nadaje temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń. Nie można więc przyjąć, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" jest równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) wód na potrzeby działalności rolniczej". W art. 34 pkt 12 Prawa wodnego ustawodawca przyjął założenie, że pobór wód może następować "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym". Oznacza to, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy więc przypisać szerszy zakres znaczeniowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że uchylony z dniem wejścia w życie Prawa wodnego (1 stycznia 2018 r.) przepis art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.) stanowił, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Przepis art. 294 pkt 6 p.o.ś. stanowił z kolei, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby "nawadniania wodami powierzchniowymi użytków rolnych" i gruntów leśnych. Przepis art. 294 pkt 5a p.o.ś. został dodany z dniem 19 stycznia 2014 r., na podstawie art. 60 ustawy ROD, równocześnie ze zmianą art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą tereny rodzinnych ogrodów działkowych zaliczono do gruntów rolnych w rozumieniu tej ustawy, obok m.in. użytków rolnych. Wejście w życie Prawa wodnego skutkowało uchyleniem art. 294 pkt 5a p.o.ś., jednak w Prawie wodnym wprowadzono nowe pojęcie "do celów rolniczych (lub leśnych) na potrzeby nawadniania gruntów i upraw", którym to pojęciem nie posługiwała się ustawa p.o.ś. Nadal obowiązuje natomiast pojęcie "nawadniania użytków rolnych" (w odniesieniu do rolniczego wykorzystania ścieków - art. 84 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego). Aktualna pozostała także ochrona przed ustaleniem innego niż rolniczy użytkowania ogrodów działkowych (art. 2 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęciu "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" należy więc także przypisać szerszy zakres znaczeniowy niż pojęciu "nawadniania użytków rolnych". Oznacza to, że uchylenie art. 294 pkt 5a p.o.ś. nie wyklucza stwierdzenia, że pobór wód na potrzeby nawadniania terenów rodzinnych ogrodów działkowych następuje w celu rolniczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki kierunek wykładni potwierdza także art. 274 pkt 3 lit. b Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które określają wysokość (maksymalną i konkretną) stawki jednostkowej opłaty za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, zwykłe korzystanie z wód obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 mł na dobę. Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego, zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na taki cel zwykłego korzystania z wód, w art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które dotyczą poboru wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, konieczne było zastrzeżenie, że przepisy te określają maksymalną i konkretną wysokość za pobór niestanowiący zwykłego korzystania z wód. Takie zastrzeżenie nie wynika z art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego i § 5 pkt 39 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, do szczególnego korzystania z wód, które podobnie, jak usługi wodne (art. 389 pkt 1 i pkt 2 Prawa wodnego) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaliczono korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej, w ilości większej niż średniorocznie 5 mł na dobę. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach zakończonych wyrokami z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1789/20, czy z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1098/20 (dostępne jw.) Sąd rozpoznający nieniniejszą sprawę stanowisko to w całości podziela. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w T. z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], skarżącemu ROD udzielono pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych sezonowo – od 15 kwietnia do 15 września każdego roku – w celu gospodarczym na potrzeby użytkowników ogródków działkowych oraz nawadniania gruntów na terenie skarżącego ROD. Wielkość poboru określono w ilości średniodobowej na 530,00 m3, oraz rocznie 81090,00 m3. Tym samym spełniony został warunek, o którym mowa w art. 34 pkt 12 p.w. – skarżący ROD korzysta z wód do nawadniania gruntów lub upraw w ilości większej niż średniorocznie 5m3 na dobę. Skarżący ROD pobiera wodę podziemną w warunkach szczególnego korzystania z wód. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłatę za usługi wodne. Wysokość opłaty winna zostać określona – zgodnie z art. 272 ust. 1 p.w. - jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobieranych wód podziemnych. Jednostkowa stawka za usługę wodną winna zostać w rozpoznawanym przypadku określona zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Powyższe oznacza zatem, że nie jest zasadna argumentacja skargi kontestująca samo zobowiązanie skarżącego ROD do uiszczenia kwestionowanej opłaty zmiennej. Jednocześnie zaś stwierdzić należy, że o ile organ prawidłowo uznał skarżącego ROD za podmiot zobowiązany w tym zakresie, to sama opłata została określona w błędnej wysokości, tj. na podstawie § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia. W tych okolicznościach należało uznać, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć przedstawione w niej stanowisko co do prawidłowej wykładni i subsumcji przepisów materialnoprawnych nie było trafne. Na skutek niniejszego wyroku organ przeprowadzi w sprawie skarżącego ROD ponowne postępowanie administracyjne, szerokie odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych byłoby w tej sytuacji przedwczesne. Nawiązując jednak do skargi w tym zakresie Sąd stwierdził, że wbrew jej zarzutom w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano informację o sposobie ustalenia i wysokości opłaty zmiennej, w tym faktycznej ilości pobranej wody (str. 5 uzasadnienia), a przed wydaniem decyzji skarżący ROD brał udział w toczącym się postępowaniu (został wezwany do uzupełnienia reklamacji), przy czym był on reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien być świadom uprawnień strony wynikających z art. 10 k.p.a. W skardze nie wskazano zresztą, jakich to czynności procesowych skarżący nie mógł dokonać w związku z brakiem zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (595 zł), wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej (3600 zł) i opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału zostało wydane 5 sierpnia 2021 r., a przed rozpoznaniem sprawy stronie skarżącej umożliwiono pisemne wypowiedzenie się w sprawie.