II SA/Bd 803/16

Dnia 1 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi J. O. na decyzję Dyrektora C. w T. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Inne, na podstawie art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r., Nr 43, poz. 225, z późn. zm., dalej powoływanej także jako "u.z.s.") rozwiązał Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego zawarty w dniu [...] marca 2016 r. na okres od [...] marca 2016 r. do [...] marca 2017 r. z J. O. (zwanym dalej "skarżącym"). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor C. wskazał, że w dniu [...].04.2016 r. skarżący został poproszony o przyjazd do S. C., w celu uzupełnienia wniosku urlopowego oraz przeprowadzenia badania na obecność narkotyków. Dotychczasowe awanturnicze zachowania skarżącego podczas zajęć reintegracji społecznej i zawodowej oraz sugestie uczestników wskazywały na możliwość zażywania narkotyków przez w/w. Uczestnicy programu zgłaszali, że obawiają się o swoje bezpieczeństwo w towarzystwie skarżącego, którego zachowanie jest bardzo agresywne. Przed godziną planowego spotkania skarżący powiadomił, że ma problemy żołądkowe i nie może przyjechać do C.. Pracownicy C. udali się na ul. [...], gdzie znajdował się skarżący. W tym samym czasie, bez zgody instruktora skarżący opuścił miejsce zajęć, informując telefonicznie, że udał się do lekarza. W dniu [...].04.2016 r. skarżący przybył do C. w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Tłumaczył, że z powodu złego samopoczucia nie udał się do lekarza. Skarżący został przebadany testem na obecność narkotyków, który wykazał obecność amfetaminy w organizmie. W/w nie przyznał się do zażywania narkotyków, tłumaczył, że w dniu wczorajszym był na imprezie i ktoś musiał mu podać narkotyki bez jego wiedzy. Wyjaśniono skarżącemu, że jego nieodpowiednia postawa, zażywanie narkotyków oraz samowolne opuszczanie zajęć są podstawą do rozwiązania IPZS. Podczas tej rozmowy skarżący oświadczył, że sam rozwiązuje IPZS, jak podał: znalazł sobie pracę. Dyrektor C. podał dwa powody rozwiązania tj.: oświadczenie uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu oraz uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jago dalszą realizację. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 4 u.z.s. Organ, wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił, że uczestnik programu został zmuszony przez pracowników organu do podpisania oświadczenia o odstąpieniu od realizacji programu. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, organ nie dysponuje dowodami (test na obecność substancji aktywnych) na podstawie, których można stwierdzić, że uczestnik znajdował się pod wpływem substancji aktywnych i uporczywie naruszał postanowienia programu. Poza tym zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 10 i art. 140 k.p.a. polegającą na braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a także braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań. Podniósł również naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. przez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł przy wydawaniu decyzji. Organ nie wziął pod uwagę pisma skierowanego do organu (pismo, które wpłynęło do organu dnia [...] maja 2016 r.) w celu dokładnego wyjaśnienia przyczyn zaistniałej sytuacji. W uzasadnieniu skargi podał, że poddał się badaniu na obecność substancji aktywnych, które było pozytywne oraz że nie pozwolono mu wykonać powtórnego badania, aby potwierdzić jego wersje zdarzeń. Nie został również poddany innemu rodzajowi badania, np. badaniu krwi, przez co wynik badania w jego ocenie, wydaje się niewiarygodny. Skarżący stwierdził, że nie napisał dobrowolnie oświadczenia o odstąpieniu od realizacji programu. W jego ocenie jednodniowa nieobecność uczestnika w dniu 28 kwietniu 2016 r., nie może być traktowana jako naruszenie ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Jednorazowe opuszczenie zajęć, nie może być traktowane jako uporczywe naruszanie postanowień programu. Podkreślił, że już na drugi dzień dobrowolnie stawił się na zajęcia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor C. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718, dalej powoływana jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tylko, zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza też nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) W badanej sprawie decyzja Dyrektora C. o rozwiązaniu Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego w stosunku do skarżącego wydana została na podstawie art. 13 ust. 4 u.z.s. Podstawowym celem ustawy o zatrudnieniu socjalnym jest stworzenie materialnych i organizacyjnych podstaw do działalności koncentrującej się na reintegracji zawodowej i społecznej. Zasadniczym celem reintegracji jest przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu osób znajdujących się na marginesie życia społecznego. Gwarancje prowadzenia działalności reintegracyjnej poprzez zatrudnienie socjalne dają regulacje umożliwiające tworzenie centrów integracji społecznej oraz klubów integracji społecznej. Tworzenie centrum integracji społecznej należy do kompetencji samorządu gminnego oraz organizacji pozarządowych (zob. W. Maciejko, P. Zaborniak, Instytucje zatrudnienia socjalnego, (w) Samorząd Terytorialny 11/2008). Uczestnictwo w zajęciach Centrum nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem, zatem nie może być egzekwowane za pomocą środków przymusu administracyjnego. Zasady kierowania do Centrum integracji społecznej reguluje Rozdział 4 u.z.s., natomiast zasady uczestnictwa w Centrum reguluje Rozdział 5 u.z.s. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 4 u.z.s., kierownik Centrum przyjmuje osobę skierowaną do Centrum po podpisaniu z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego - w uzgodnieniu z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu tej osoby. Ustawa w art. 1 ust. 2 wymienia, do kogo w szczególności ten program jest skierowany - są to bezdomni, uzależnieni od alkoholu, uzależnieni od narkotyków, chorzy psychicznie, długotrwale bezrobotni, zwalniani z zakładów karnych, uchodźcy, osoby niepełnosprawne, którzy podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym. Okres próbny w Centrum trwa 1 miesiąc. Po pomyślnym zakończeniu okresu próbnego, kierownik ośrodka pomocy społecznej, na wniosek kierownika Centrum, kwalifikuje uczestnika do uczestnictwa w zajęciach w Centrum. Okres uczestnictwa w zajęciach w Centrum może trwać do 11 miesięcy. Jeżeli analiza stanu realizacji programu uzasadnia potrzebę przedłużenia okresu uczestnictwa w zajęciach w Centrum, kierownik Centrum, na wniosek lub po zasięgnięciu opinii pracownika socjalnego Centrum, może przedłużyć okres uczestnictwa w zajęciach do 6 miesięcy (art. 15 ust. 1-3 u.z.s.). Zgodnie z art. 13 ust. 6 u.z.s. realizacja programu jest warunkiem korzystania przez uczestnika ze świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego oraz z innych świadczeń określonych w ustawie. W okresie uczestnictwa w zajęciach w Centrum, na wniosek uczestnika, kierownik Centrum przyznaje świadczenie integracyjne w wysokości zasiłku dla bezrobotnych. Reguły zmniejszania świadczeń w razie nie uczestniczenia w zajęciach w Centrum określone są w art. 15 ust. 6-7a ustawy. Ustawodawca użył w u.z.s. dwóch różnych sformułowań – "zaprzestanie realizacji programu" oraz "zakończenie realizacji programu". W myśl przepisu art. 13 ust. 5 ustawy zakończenie realizacji programu następuje w okresie do 6 miesięcy po dniu, w którym uczestnik objęty programem podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, założył lub przystąpił do spółdzielni socjalnej lub podjął działalność gospodarczą, albo w dniu, w którym upłynął okres uczestnictwa w zajęciach w Centrum. Z kolei zaprzestanie realizacji programu następuje przed jego zakończeniem z przyczyn leżących po stronie uczestnika, które uniemożliwiają dalszą realizację programu. Zgodnie z art. 13 ust. 4 u.z.s. zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację (pkt 1), w wyniku trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum (pkt 2), bądź wskutek oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu (pkt 3). Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 4a u.z.s. o zaprzestaniu realizacji programu w przypadku uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację (art. 13 ust. 4 pkt 1) oraz w wyniku trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum (art. 13 ust. 4 pkt 2), właściwy kierownik Centrum rozstrzyga w drodze ostatecznej decyzji, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora C. o rozwiązaniu Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego w stosunku do skarżącego. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Dyrektor wskazał ogólnie na przepis art. 13 ust. 4 u.z.s., a dokładnie dwa powody tj. oświadczenie uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu oraz uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jago dalszą realizację. Natomiast w uzasadnieniu skoncentrował się na wydarzeniach, które zaszły w dniach 28 – [...] kwietnia 2016 r. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że powołany w zaskarżonej decyzji przez organ powód rozwiązania Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego w stosunku do skarżącego tj. oświadczenie uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu nie stanowi samoistnej podstawy do podjęcia decyzji o zaprzestaniu realizacji programu, ponieważ ten powód nie został zawarty w katalogu przepisu art. 13 ust. 4a u.z.s. W przypadku złożenia takiego oświadczenia nie jest wydawana decyzja lecz rozwiązanie IPZS następuje w oparciu o to oświadczenie. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 4a u.z.s. decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum w dwu przypadkach, o których mowa w art. 13 ust. 4 pkt 1 i 2 u.z.s. Każdy z tych przypadków odpowiada określonym okolicznościom faktycznym i trzeba mieć na uwadze, że przypadki te są rozłączne. Czym innym jest bowiem uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację (art. 13 ust. 4 pkt 1), a czym innym jest trwałe opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum (art. 13 ust. 4 pkt 2). Zatem wydanie decyzji powinno być poprzedzone ustaleniem, czy zachodzą przesłanki orzeczenia o zaprzestaniu realizacji programu na podstawie z art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy, czy na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 2. Innymi słowy obowiązkiem kierownika Centrum jest zbadanie, czy doszło do uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację, czy też do trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum. Wynik tego badania powinien znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowym powołaniu podstawy prawnej decyzji. Odpowiednie ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych natomiast powinny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, gdyż celem uzasadnienia jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W badanej sprawie zaskarżona decyzja nie pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości, z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Co prawda jako jeden z powodów rozwiązania Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego podano uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację, jednakże w uzasadnieniu decyzji poprzestano tylko na przedstawieniu wydarzeń, które zaszły w dniach 28 – [...] kwietnia 2016 r. Z tak sformułowanego uzasadnienia decyzji nie wynika, w jaki sposób uczestnik uporczywie naruszał postanowienia programu uniemożliwiające jego dalszą realizację. W przepisie ustawy wyraźnie zaakcentowano bowiem, że nie może to być naruszanie jakiekolwiek lecz uporczywe. Uporczywy - zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (sjp.pwn.pl) to tyle co "trudny do usunięcia, utrzymujący się długo lub ciągle powtarzający się". W ocenie Sądu z decyzji w ogóle nie wynika, że mamy do czynienia z uporczywym naruszaniem postanowień programu skoro odniesiono się do opisania wydarzeń z krótkiego okresu, które zaszły w dniach 28 – [...] kwietnia 2016 r. Tym bardziej, że jak wynika z pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r., poprzedzonego opinią z dnia [...] marca 2016 r., skarżący pozytywnie zakończył okres próbny wynoszący jeden miesiąc w C. oraz został zakwalifikowany do uczestnictwa w zajęciach Centrum. Sporządzane notatki służbowe dotyczące zachowania skarżącego po [...] kwietnia 2016 r. powinny znaleźć swoje przełożenie w uzasadnieniu decyzji. Również z przeprowadzonego badania na obecność narkotyków w organizmie skarżącego nie przeprowadzono stosownego, wiążącego dowodu. Precyzyjniejsze ujęcie argumentów, które zostały zawarte w późniejszych pismach organu są bez znaczenia, ponieważ przedmiotem badania Sądu jest zaskarżona decyzja, a nie odpowiedź na skargę. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a nie w kolejnych pismach organu po jej wydaniu. Z decyzji winny wynikać wszystkie okoliczności, które w ocenie organu wskazywałyby na uporczywe naruszenie przez uczestnika postanowień programu. Z treści uzasadnienia decyzji ponadto powinno wynikać, w jaki ewentualny sposób doszło do naruszenia innych przepisów np. regulaminu uczestnictwa, a których to przepisów skarżący zobowiązał się przestrzegać. Stwierdzić należy ponadto, że indywidualny program zatrudnienia socjalnego, jak sama nazwa wskazuje, powinien mieć charakter indywidualny, skierowany do konkretnego uczestnika tego programu, uwzględniający jego indywidualne predyspozycje i zachowania wymagające korekty i dopiero ewentualne uporczywe naruszenie przez uczestnika tak sformułowanego programu powinno być poddane ocenie uzależniającej podjęcia decyzji o zaprzestaniu jego realizacji. Tymczasem w niniejszej sprawie nastąpiło do zaprzestania realizacji programu indywidualnego mającego w swej treści charakter ramowy, w oparciu o próbę wykazania przesłanek odnoszących się do indywidualnych cech zachowania i predyspozycji skarżącego. Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja w swej treści nie spełnia wymagań należytego uzasadnienia przesłanek stanowiących podstawę do podjęcia decyzji zaprzestania realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, co sprawia, że konieczne jest jej uchylenie. Ponownie rozpatrując sprawę organ, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej zastrzeżenia, powinien ocenić, czy zaistniała któraś z przesłanek orzeczenia o zaprzestaniu realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego przewidzianych w art. 13 ust. 4 pkt 1 lub pkt 2 u.z.s. Poza tym powinien wziąć pod uwagę również oświadczenie złożone przez skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r., które, jak on twierdzi, zostało wymuszone okolicznościami. Tym bardziej, że w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. oświadczył, że je wycofuje. Na marginesie należy zaznaczyć, że jak wyżej zaznaczono przepisy u.z.s. stosuje się w szczególności do osób wymienionych w art. 1 ust. 2. Nie należy oczekiwać, że osoby te będą reprezentować najwyższy poziom moralny czy etyczny jaki obowiązuje w społeczeństwie, a wręcz przeciwnie osoby te często nie mają odpowiedniego wykształcenia czy też zostały dotknięte przez takie okoliczności zdarzeń losowych i natknęły się na takie problemy, z którymi nie mogły sobie poradzić, co często prowadzi do nieodpowiednich zachowań czy też nałogów, a rolą Centrum jest pomoc takim osobom. To, że pracownicy Centrum mogą zetknąć się z różnymi trudnościami należy potraktować jako regułę, a nie wyjątek w tego rodzaju pracy. W kontekście rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że uczestnik postępowania ma wykształcenie podstawowe, odbył karę pozbawienia wolności, wskazał, że jest bezrobotny oraz określił siebie jako osobę nerwową, co organ brał pod uwagę, jak wskazują dokumenty, przy podpisywaniu indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego zawierającego w swej treści jedynie zobowiązania ramowe. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości ma uzasadnienie w przepisie art. 152 p.p.s.a.