II SA/Bd 803/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 53 ust. 3, art. 54 ust.1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku sp. z o.o., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i handlowymi oraz wbudowanymi garażami na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskowana inwestycja stanowi bowiem kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym, funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, handlowej oraz drobnych usług nieuciążliwych. Istniejąca zabudowa pozwala również na określenie dla przedmiotowej inwestycji wymagań w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego. Prezydent stwierdził również, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowana uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Organ uznał, jednakże, że nie został spełniony wymóg określony art. 61 ust. 1 w pkt 5 omawianej ustawy, dotyczący zgodności decyzji z przepisami odrębnymi – tj. z ustawą z dnia 13 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 2126 ze zm.) wraz z aktami wykonawczymi, w tym rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). Organ wskazał, że działka objęta wnioskiem jest położona w części strefy położonej w odległości 50 m od cmentarza [...], objętej w świetle treść przepisu § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, zakazem zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka sp. z o.o. wywiodła, że zakaz zabudowy mieszkaniowej w promieniu 50 m (lub 150 m) od granic cmentarza nie wynika z przywołanego przez organ rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, jak również z samej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zakaz taki nie wynika również z innych przepisów. Wskazane rozporządzenie dotyczy bowiem zakładania nowych cmentarzy, a nie cmentarzy już istniejących. Odwołujący się wskazał, że podobne stanowisko wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2012 r., II SA/Po 565/12. Zwrócił też uwagę na niejednolitość stanowiska Prezydent Miasta [...], który zezwolił na budowę marketu sprzedającego m.in. artykuły żywnościowe w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, ze w pełni podziela stanowisko Prezydenta Miasta [...] co do tego, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji byłoby niezgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Organ odwoławczy wywiódł, że wskazany przepis dotyczy nie tylko ustalenia wymogów dla lokalizacji nowych cmentarzy w zakresie ich lokalizacji od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również należy go odnosić do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy, w tym także mieszkaniowej, w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Celem tego przepisu jest bowiem spełnienie norm sanitarnych także dla nowej zabudowy planowanej w sąsiedztwie istniejących cmentarzy. Kolegium powołało się w tym zakresie na art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, z którego wynika, że celem przywołanego wyżej rozporządzenia było określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. SKO podniosło, że zgodnie z dominującym orzecznictwem sądów administracyjnych omawiane rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy dodał również, że wpływu na rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie nie mógł mieć fakt realizacji innych inwestycji w [...] w pobliżu innych cmentarzy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję, Spółka sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący powtórzył w tym zakresie argumentację zawartą w odwołaniu. Wskazał też, że o tym, że przepis § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia dotyczy tylko nowopowstających cmentarzy i nie ma zastosowania do już istniejących cmentarzy świadczy brzmienie delegacji ustawowej zawarte w § 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (cyt. wyżej). Skarżący powołał się również na brzmienie § 7 rozporządzenia, wskazując, ze zabudowa przedmiotowej nieruchomości nie uniemożliwi korzystania z cmentarza [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i handlowymi oraz wybudowanymi garażami. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W świetle natomiast art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było uznanie przez organy obu instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, tj. stwierdzenie niezgodności niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Jak wynika z ustaleń organu, maksymalne oddalenie terenu przedmiotowej inwestycji od cmentarza wynosi 45 m, co oznacza, że teren inwestycji w całości znajduje się w strefie sanitarnej cmentarza i to w tzw. strefie zmniejszonej wynoszącej, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315; dalej jako: "rozporządzenie") - 50 m, w której wykluczona jest możliwość lokalizacji nowej zabudowy. W myśl bowiem przywołanego przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Odnosząc się do powyższych ustaleń organów, wskazać w pierwszej kolejności należy, że trafnie uznały one, że do przepisów odrębnych, o których mowa w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy w szczególności zaliczyć przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia. Zastrzeżeń Sądu nie budzi również dokonana przez organy wykładnia przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia, przy dokonywaniu, której organy uwzględniły aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, prezentujące w tym zakresie, w zasadzie, jednolity pogląd, w myśl którego omawiany przepis rozporządzenia dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy jak i zabudowy powstającej przy cmentarzach. W orzecznictwie opowiadającym się za takim rozumieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia zwraca się uwagę na cel wprowadzenia tego unormowania, którym jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Prawodawca, stanowiąc ten przepis uznał, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy m. in. budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Nie sposób przyjąć, że dla bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza nie ma takiego znaczenia. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo, niezależnie od tego, czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie zabudowy wokół terenów cmentarza. Norma z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. jest więc skutkiem wykluczenia szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 tego aktu stanowiącym, że teren na cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Szkodliwe oddziaływanie działa w dwóch kierunkach – zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza – na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy – w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia tego przepisu byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która wprost nakazuje w rozporządzeniu określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1518/11; wyrok NSA z 14 kwietnia 2015, sygn. akt II OSK 2138/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Gd 115/17; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 96/16; wyrok WSA w Krakowie II SA/Bd 445/17). Tym samym należało uznać za błędny pogląd skarżącego, że omawiane rozporządzenia obciąża obowiązkiem przestrzegania odpowiednich odległości cmentarza od zabudowy tylko podmiot zakładający cmentarz, a nie zobowiązuje inwestora do uwzględniania odległości projektowanej inwestycji od granic cmentarza. Przywołane zaś przez skarżącego, na poparcie prezentowanego stanowiska wyroki sądów administracyjnych miały charakter incydentalny i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie podziela użytej w nich argumentacji. Nietrafnie skarżący powołał się również na § 7 cyt. rozporządzenia, jako mający zastosowanie w sprawie. W świetle powyższej normy przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Z treści powyższego przepisu wynika zatem tylko tyle, że nie ma on zastosowania do samych cmentarzy, które istniały w dniu wejścia w życie rozporządzenia, jeśli postanowienia tego rozporządzenia uniemożliwiałyby korzystanie z nich. Z przepisu tego nie można natomiast wciągnąć wniosku, że w przypadku, jeśli usytuowanie istniejącego cmentarza było niezgodne z przepisami wchodzącego w życie rozporządzenia, to przepisy rozporządzenia w ogóle nie obowiązują i wokół takiego cmentarza, w jego strefie sanitarnej można sytuować nowe budynki mieszkalne. Dla zastosowania powyższego przepisu nie mają też znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie uniemożliwi korzystania z cmentarza. Dodać należy również, że Sąd nie może oceniać zarzutów skarżącego odnoszących się do innych postępowań administracyjnych niż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd, w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzyga bowiem w granicach sprawy, co oznacza, że nie może badać zgodności z prawem innych decyzji administracyjnych, niebędących przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że Prezydent Miasta [...] ustalał warunki zabudowy dla innych inwestycji, w tym marketów z artykułami spożywczymi, przylegających do terenu cmentarza, nie może mieć zatem wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie organu, co odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, której budynki mieszkalne byłyby usytuowane w strefie sanitarnej cmentarza, z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, ocenić należy za prawidłowe i zgodne z prawem. Z podanych wyżej względów skarga jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.).