II SA/Bd 805/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (zwanej dalej "SKO") decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. F. od decyzji Prezydenta M. B. z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie SKO zapadło w następującym stanie sprawy: W piśmie z [...] grudnia 2018 r. P. F. (zwany dalej "Skarżącym") wniósł o "wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w okresie od [...].01.2019 r – [...].01.2019 wg wykazu". W wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydent M. B. (zwany dalej "Prezydentem") decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 3, 6, 11, 13, 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, zwanej w skrócie "u.d.p.") odmówił Skarżącemu wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym wymienionych w sentencji ulic słupów reklamowych w terminie od 1 do [...] stycznia 2019r. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Skarżącego odwołania SKO decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta z [...] lutego 2019r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO podniosło, że rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji nie odpowiada treści wniosku Skarżącego. SKO podkreśliło, że w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie przedmiotu postępowania. W związku z zajmowaniem pasa drogowego organy wydają bowiem dwie decyzje: jedną stanowiącą zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 39 ust. 3 u.d.p.) oraz drugą – stanowiącą zezwolenie na zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w której ustala się opłatę za zajęcia pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Prezydent w swojej decyzji wskazał obie ww. podstawy prawne, jednakże w uzasadnieniu powoływał się już tylko wyłącznie na przesłanki z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. SKO podniosło, że zadaniem organu I instancji było prawidłowe określenie przedmiotu postępowania, a w przypadku wątpliwości wezwanie Skarżącego do doprecyzowania wniosku. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent decyzją z [...] czerwca 2019r. nr [...], na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego wniesionego [...] grudnia 2018 r., odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych określonych w punkcie I decyzji oraz umorzył postępowanie odnośnie zlokalizowania w pasie drogowym słupów reklamowych wskazanych w pkt II decyzji. W wyniku odwołania Skarżącego SKO decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję Prezydenta z [...] czerwca 2019 r. w zaskarżonej części tj. w punkcie I i przekazało sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO w uzasadnieniu wskazało, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2019 r. Skarżący podniósł nowy zarzut tj. przekwalifikowania przez organ postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych. W związku z tym SKO zwróciło się do Skarżącego o sprecyzowanie wniosku z [...] grudnia 2019 r. Zdaniem SKO z odpowiedzi Skarżącego na to wezwanie (pismo z [...] września 2019 r.) wynika, że Skarżący w podaniu z [...] grudnia 2018 r. nie wnosił o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym wskazanych słupów reklamowych, dlatego też należało uchylić decyzję Prezydenta w zaskarżonym zakresie. SKO wskazało, że w ponownym postępowaniu Prezydent powinien rozpatrzyć sprawę w trybie art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p. Prowadząc ponowne postępowanie Prezydent pismem z [...] października 2019 r. wezwał Skarżącego "do uzupełnienia" wniosku o zajęcie pasa drogowego przez słupy reklamowe o załącznik w postaci wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację w pasach drogowych słupów reklamowych (decyzja lokalizacyjna – w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p.). W odpowiedzi Skarżący w piśmie z [...] października 2019 r. wskazał, że uzupełnia wniosek z [...] grudnia 2018 r. o wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zawnioskowanych słupów w pasie drogowym. Do pisma dołączono wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację słupów reklamowych w okresie od [...].01.2019 do [...].01.2019. Następnie Prezydent decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego wniesionego [...] grudnia 2018 r. uzupełnionego [...] października 2019 r. oraz [...] grudnia 2019 r. – odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wskazanych we wniosku słupów reklamowych w okresie od [...] stycznia 2019r. do [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe słupy znajdują się w miejscach, w których zgodnie z treścią miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązuje zakaz lokalizowania nośników reklamowych i obiektów reklamowych. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Skarżącego odwołania SKO wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] lutego 2020 r. nr [...] SKO stwierdziło, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowych słupów reklamowych jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje organ I instancji. SKO podkreśliło konieczność rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym (o której mowa w art. 39 u.d.p.) od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tj. dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy (o której mowa w art. 40 u.d.p.). SKO podniosło, że w konsekwencji wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (tj. dotyczący zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym) nie może być utożsamiany z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest ponadto rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego. SKO zauważyło, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie (lokalizację) w pasie drogowym może być wydana raz, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 grudnia 2019r., sygn. akt Il SA/Bd 794/19). Z istoty regulacji związanych z zajęciem pasa drogowego, czy też umieszczeniem w pasie drogowym reklamy wynika, że podmiot zamierzający dokonać takiego zajęcia, powinien najpierw uzyskać zgodę właściwego zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej. Wydanie zatem decyzji lokalizacyjnej, czy też zezwalającej na zajęcie pasa drogowego już po fakcie dokonanego zajęcia, nie jest dopuszczalne. W świetle powyższego, SKO zauważyło, że Skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, we wniosku z [...] listopada 2018 r. zawarł żądanie wydania (lub przedłużenia) wyłącznie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i żądanie to podtrzymał na dalszym etapie postępowania, nie wnosząc przy tym o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Wobec tego SKO decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej w punkcie I. decyzji organu pierwszej instancji nr [...] z [...] czerwca 2019 r. i przekazaniu sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W decyzji tej SKO wskazało, że w ramach ponownego rozpatrywania sprawy należy rozpoznać wniosek Strony (Skarżącego) w trybie art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p., a w ramach prowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji powinien dokonać oceny, czy wniosek Strony odpowiada wymogom, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264 ze zm.). Mimo jednoznacznych wytycznych, iż w ramach ponownego rozpatrywania sprawy, należy załatwić wniosek Strony jako żądanie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie jako żądanie wydania decyzji lokalizacyjnej, pismem z [...] października 2019 r. nr [...]/ 19 organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o złożenie wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację w pasach drogowych słupów reklamowych (decyzja lokalizacyjna w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p.) pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu [...] października 2019 r. Strona za pismem przewodnim z [...] października 2019 r., wniosła o wyrażenie zgody na lokalizację reklamy w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych w terminie od [...].01.2019 r. do [...].01.2019 r. SKO podkreśliło, że Skarżący w podaniu z [...] listopada 2018 r. nie wnosił o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym wskazanych w nim słupów reklamowych. Wobec braku wymaganego wniosku Strony, brak było podstaw do prowadzenia postępowania w takiej sprawie, na co SKO jednoznacznie wskazało już w decyzji z [...] września 2019 r. Zdaniem SKO okoliczność, że na wezwanie organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2019 r., Skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na okres od [...].01.2019 r. do [...].01.2019 r., nie jest równoznaczne z tym, że wywołał on skutek prawny od daty złożenia pierwotnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. od [...] grudnia 2018 r. W toku prowadzonego postępowania (w odwołaniu z [...] lipca 2019 r. oraz w piśmie z [...] września 2019 r.) pełnomocnik Skarżącego jednoznacznie wypowiedział się co do treści żądania zawartego w podaniu z [...] grudnia 2018 r., iż nie stanowiło ono wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 u.d.p. Biorąc to pod uwagę zdaniem SKO przyjąć należy, że wniosek Skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasach drogowych 69 słupów reklamowych w okresie do [...].01.2019 r. do [...].01.2019 r. został przez Skarżącego złożony dopiero [...] października 2019 r. W okolicznościach niniejszej sprawy, wniosku tego nie można potraktować bowiem jako uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] grudnia 2018 r. Wobec tego brak jest podstaw prawnych do wydania na gruncie niniejszej sprawy decyzji lokalizacyjnej zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych. Podanie dotyczące wydania decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. w okresie od 1 do [...] stycznia 2019 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji dopiero [...] października 2019 r., a zatem po upływie blisko 1 roku od wskazanego we wniosku okresu. Z tego względu, złożony przez Stronę wniosek w zakresie decyzji lokalizacyjnej należało załatwić odmownie. Decyzja organu pierwszej instancji jest zatem prawidłowa, choć z odmiennych względów niż te, które zostały opisane w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie SKO wskazało, że sprawa dotycząca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w okresie od 1 do [...] stycznia 2019 r. wnioskowanych w/w słupów reklamowych jest prowadzona przez SKO pod numerem sprawy SKO-4204/124/2020. W skardze do sądu administracyjnego P. F. zaskarżył w całości decyzję SKO z [...] czerwca 2020 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta nr [...] Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: i. art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanej w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na lokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych tj. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwego działania organu I instancji w postaci odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; ii. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie za podstawę utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] błędnej interpretacji pisma pełnomocnika Skarżącego - w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, praktyki organu I instancji i uprawnionych oczekiwań Skarżącego, że wniosek Skarżącego nie obejmował wniosku o lokalizację z art. 39 u.d.p., podczas gdy Skarżący złożył wniosek zgodnie z wieloletnią praktyką stosowaną przez organ I instancji oraz zgodnie z zasadą uprawnionych oczekiwań, spodziewał się, że na podstawie jego wniosku zostanie wydana decyzja Iokalizacyjna oraz o zajęcie, tym bardziej, że nie został po złożeniu wniosku z [...] grudnia 2018 r. wezwany przez organ I instancji do usunięcia jego ewentualnych braków; iii. art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego; iv. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez: - nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu tj. w zakresie odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym; - nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, przy stosownej opinii plastyka miejskiego, wydawane były pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz zezwalające na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowych lokalizacjach oraz że organ od lat na wniosek skarżącego wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną - zezwalającą na umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych jak i decyzję zezwalającą na zajęcie, co w konsekwencji spowodowało, że w okresie poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji lokalizacyjnej negatywnej dla słupów reklamowych usytuowanych we wskazanych w pkt 1 lokalizacjach w terminie od [...].01.2019 r. do [...].01.2019 r. były wydawane pozytywne decyzje lokalizacyjne, zatem odstąpienie od ich wydawania stanowiło zmianę w utrwalonej praktyce organu; - niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację został wniesiony dopiero [...] października 2019 r., a zatem prawie rok od wskazanego terminu we wniosku z [...] grudnia 2018 r.; b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu przez SKO, że żądanie zawarte w podaniu z [...] grudnia 2018 r. nie stanowiło wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art 39 ust. 3 u.d.p., podczas gdy Skarżący składał przez kilkanaście lat, co miesiąc wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art 39 u.d.p. jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 u.d.p. oraz pominięciu, że na etapie składania wniosku Skarżący nie został pouczony o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwano go do usunięcia ewentualnych braków wniosku. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja zapadła wyłącznie w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie reklam w pasie drogowym. Nie obejmuje ona rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. W tym względzie zasadnie SKO podkreśla konieczność rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.) od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tj. dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Stanowisko to od dawna jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2009 r. sygn. II GSK 735/08) i nadal jest podtrzymywane (por. np. wyrok NSA z 30 września 2020 r. sygn. II GSK 226/18). Rozróżnienie to ma konsekwencje w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.), jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie może zmieniać przedmiotu postępowania. Jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), organ wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2019 r. sygn. II OSK 868/19). Zasadnie zatem w przedmiotowej sprawie SKO skupiło się na skonkretyzowaniu żądania przez Skarżącego nie powielając błędnej praktyki organu pierwszej instancji polegającej na "domniemywaniu", że sformułowane we wniosku żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zawiera w sobie żądanie wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie opisanego we wniosku obiektu (obiektów) w pasie drogowym. Należy zauważyć, że we wniosku z [...] grudnia 2018 r. (omyłkowo opisywanego w zaskarżonej decyzji SKO także jako wniosek z [...] listopada 2018 r.) Skarżący wyraźnie żądał wydania zezwolenia "na zajęcie pasa drogowego", a nie wydania zezwolenia na zlokalizowanie (umieszczenie) reklam w pasie drogowym. Co więcej – jak słusznie zwróciło uwagę SKO, odwołując się od decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2019 r. Skarżący zarzucił Prezydentowi, że ten bezpodstawnie dokonał przekwalifikowania postępowania z postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym, a na zapytanie SKO Skarżący podtrzymał swój zarzut. W takim stanie sprawy zasadne jest stanowisko SKO, że nie było przesłanek do ustalenia, iż Skarżący określił przedmiot wniosku w inny sposób, niż to wprost wyraził w piśmie z [...] grudnia 2018 r. Słusznie także SKO oceniło, że w toku dalszego postępowania z wniosku z [...] grudnia 2018 r. brak było podstaw do uzupełnienia tegoż wniosku, w trybie uzupełnienia braków formalnych (art. 64 § 2 k.p.a.), o żądanie wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że wniosek zawierający żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musi zawierać także element formalny w postaci żądania wydania decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym. Brak w piśmie zawierającym żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego żądania wydania decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym nie powoduje zatem, że takie pismo obarczone jest brakiem formalnym, które wymaga uzupełnienia. Z powyższego wynika, że słusznie oceniło SKO, iż żądanie wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklam w pasie drogowym w okresie od 1 do [...] stycznia 2019 r. zostało po raz pierwszy sformułowane przez Skarżącego we wnioskach (niedatowanych) dołączonych do pisma z [...] października 2019 r. Wniosek Skarżącego został zatem złożony po upływie okresu w jakim reklamy miały być zlokalizowane w pasie drogowym. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości wydania decyzji mającej charakter decyzji "legalizującej" dokonane bez zezwolenia zajęcie pasa drogowego. Przepisy tej ustawy przewidują albo sytuację, kiedy dochodzi do zajęcia pasa drogowego w wyniku wcześniejszego uzyskania decyzji zezwalającej na to zajęcie (dokładnie – uzyskania najpierw decyzji zezwalającej na lokalizację i następnie związanej z nią decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego) w ramach czasowych i przestrzennych określonych w tym zezwoleniu , albo sytuację, kiedy dochodzi do zajęcia pasa drogowego bez uzyskania stosownego zezwolenia, co skutkuje koniecznością wydania decyzji wymierzającej karę (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Rozpatrując zatem wniosek Skarżącego z [...] października 2019 r. SKO zasadnie uznało, że niezależnie od innych przesłanek uzasadniających odmowę wydania zezwolenia, sama okoliczność złożenia wniosku po upływie terminu zajęcia pasa drogowego uzasadnia odmowę wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklam w pasie drogowym. W świetle powyższego zarzuty Skarżącego naruszenia przepisów postępowania (art. 8, art. 9, art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) są niezasadne. W istocie bowiem sprowadzają się one do twierdzenia, że należało rozstrzygnąć sprawę biorąc pod uwagę utrwaloną od lat praktykę polegającą na tym, że organ na wniosek skarżącego o zajęcie pasa drogowego wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną - zezwalającą na umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych jak i decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Należy podkreślić, że wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. zasada nieodstępowania przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie dotyczy sytuacji, kiedy skutkiem jej zastosowania byłoby usankcjonowanie działań sprzecznych z prawem. Błędność ww. praktyki rozpatrywania wniosków Skarżącego nie uzasadnia dokonywania ustaleń faktycznych odnośnie treści żądania i daty jego zgłoszenia odmiennie niż wynika to ze złożonych w niniejszej sprawie pism Skarżącego; nie uzasadnia także niemającego oparcia w prawie stanowiska, że samo zgłoszenie żądania o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego jest równoznaczne ze zgłoszeniem żądania o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym ani nie uzasadnia niemającego oparcia w prawie stanowiska, że brakiem formalnym wniosku zawierającego żądanie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego jest brak jednoczesnego zgłoszenia żądania wydania decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Sąd oddalił skargę.