II SA/Bd 807/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia[...], ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Eksploatacji kruszyw naturalnych ze Złoża [...] w miejscowości [...]". Decyzja ta została zamieszczona w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informację o środowisku i jego ochronie, prowadzonym na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy [...] www.bip. [...].pl, zaś informacja o wydaniu tej decyzji została wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniu 28 lipca 2009 r. Stowarzyszenie "[...]" pismem z dnia [...] r. skierowanym do Wójta Gminy[...], powołując się na unormowanie zawarte w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), wniosło o zmianę powyższej decyzji w zakresie kierunku i sposobu rekultywacji terenu, w trybie art. 154 K.p.a., argumentując, iż "zmiana decyzji na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego umożliwi spełnienie wymogów określonych w art. 104 § 2 K.p.a. (rozstrzygnie sprawę co do ostatecznego kierunku i sposobu rekultywacji terenu) oraz uwzględni interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także pogłębi zaufanie obywateli do organów państwa o czym stanowią art. 7 i art. 8 K.p.a.". Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] r. przekazał powyższe pismo wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...], informując, że pismo to nosi cechy odwołania, lecz SKO w [...] pismem z dnia [...] r. zwrotnie przekazało akta sprawy do organu pierwszej instancji, wskazując, że organ ten błędnie zakwalifikował pismo Stowarzyszenia jako "noszące cechy odwołania", ponieważ w istocie jest to wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na wniosek Stowarzyszenia "Świadomość Obywatelska". Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 155 K.p.a. odmówił zmiany decyzji ostatecznej o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Eksploatacji kruszyw naturalnych ze Złoża [...] w miejscowości [...]". W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że w nawiązaniu do wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobowiązało organ pierwszej instancji do przeprowadzenia właściwego postępowania w sprawie decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję ostateczną w trybie art. 154 i stwierdził, że z uwagi na powyższe wszczął w dniu [...] r. z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ przytoczył treść przepisu art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podkreślił także, że Stowarzyszenie "[...]" nie było i nie jest stroną w postępowaniu i dlatego też nie może wnosić o zmianę przedmiotowej decyzji. Organ zaznaczył, że wnioskowany zakres zmiany decyzji, czyli kierunek i sposób rekultywacji jest przedwczesny, zaś sama rekultywacja jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, które jest prowadzone po zakończeniu eksploatacji kruszywa i rozliczeniu złoża przez właściwego starostę. Stowarzyszenie "[...]" pismem z dnia [...]r. odwołało się od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] oraz od zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W uzasadnieniu odwołania wskazano, że odwołanie dotyczy kierunku i sposobu rekultywacji terenu. Zdaniem strony odwołującej się stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że "wstępnie planuje się leśny kierunek rekultywacji..." nie rozstrzyga sprawy, a zapis w decyzji, że "i w ten sposób zostanie przywrócona pierwotna forma zagospodarowania terenu" wręcz określa, że wyrobiska mają być wypełnione, ponieważ taka jest pierwotna - obecna forma zagospodarowania terenu. Wypełnienie wyrobisk może odbyć się np. za pomocą wody (ale taki kierunek w decyzji nie został jednak przyjęty) lub odpadami (są to najczęściej żużle, popioły), przy czym Stowarzyszenie zaznaczyło, że wypełnienie wyrobiska żużlami i popiołami byłoby niezgodne z przepisami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...]r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podkreślił, że decyzja ta nie odpowiada prawu i dlatego powinna być usunięta z obrotu prawnego. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji bez głębszej refleksji uznał, że Stowarzyszenie nie było i nie jest stroną w postępowaniu, zapominając o normie zawartej w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z którą organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się. Z kolei, w myśl ust. 2 cyt. artykułu, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Podniesiono ponadto, że organ wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 155 K.p.a., pomimo że postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku zawierającego żądanie zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a. i do przeprowadzenia w tym trybie postępowania organ był zobowiązany przez SKO w [...]. Kolegium podkreśliło, że przyjęty w przepisach art. 154 i 155 K.p.a. podział decyzji ostatecznych na decyzje, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa i decyzje, na mocy których strona nabyła prawo, wyklucza istnienie sytuacji, w których właściwy organ administracji publicznej byłby uprawniony do alternatywnego zastosowania jednego z wymienionych przepisów w celu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Zdaniem Kolegium nie oznacza to jednak, że organ może zadowolić się ustaleniem, że decyzja ostateczna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 154 i na tej podstawie przyjąć, że jest to decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo. Przyjęcie, że decyzja ostateczna podlega przepisom art. 155 wymaga od organu administracji publicznej pozytywnego rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzja ta tworzy prawo dla strony i uzasadnienia tego stanowiska. Skład orzekający wskazał, że skoro postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony w trybie art. 154 § 1 K.p.a., to organ w żadnym razie rozpoznając wniosek strony o uchylenie decyzji w powyższym trybie nie mógł rozważać możliwości uchylenia decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Gmina[...], reprezentowana przez Wójta Gminy[...], pismem z dnia [...] r. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca uzasadniła swoją legitymację czynną do wniesienia skargi faktem, że jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ jest właścicielem gruntów sąsiadujących z gruntami, na których prowadzona jest eksploatacja kruszywa. Gmina podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem SKO traktującym żądanie przeprowadzenia postępowania w określonym trybie, jako żądanie wiążące dla organu to postępowanie prowadzącego, ponieważ kodeks postępowania administracyjnego nie wymienia jako warunku formalnego podania wskazania przez stronę podstawy prawnej żądania, nakładając na organ obowiązek ustalenia rzeczywistej treści żądania i dokonania tym samym prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego i procesowego. Nie można więc zdaniem strony skarżącej twierdzić, że organ jest związany bezwzględnie treścią żądania, w szczególności gdy chodzi o podstawę prawną, bowiem takie stanowisko powodowałoby konieczność wydawania decyzji odmawiających lub umarzających postępowanie w każdym wypadku, gdy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy musiałoby nastąpić na innej podstawie niż to wskazała strona. Ponadto podniesiono, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w trybie art. 154 i 155 kpa jest co prawda zróżnicowane ale nie oznacza to, że nie istnieją między tymi postępowaniami istotne zbieżności. W jednym i drugim trybie zmiana lub uchylenie może dotyczyć tylko decyzji ostatecznych. Poza tym przesłanką zmiany jest ażeby przemawiał za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Różnica pomiędzy trybem wynikającym z art. 154 a 155 polega w ocenie skarżącej na tym, że w pierwszym z nich uchylenie lub zmiana może dotyczyć decyzji na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a na podstawie drugiej na mocy której chociażby jedna ze stron nabyła prawo. W niniejszej sprawie Zakład Eksploatacji Kruszywa Żwirownia [...] nabył uprawnienie wynikające z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] r. Jest więc w tej sprawie podmiot, którego ewentualna zmiana lub uchylenie decyzji ogranicza bądź uniemożliwia wykonywanie uprawnień, narusza jego interes prawny. Ta okoliczność wskazuje, zdaniem strony w sposób jednoznaczny, na konieczność rozpatrywania tej sprawy w trybie art. 155 kpa, gdyż tylko w ten sposób można dokonać prawidłowej oceny sprawy. Wskazano również, że organizacja ekologiczna biorąca udział w tej sprawie nie była uczestnikiem postępowania o wydanie decyzji, której zmiany żąda, przy czym organizacji ekologicznej przepisy dają prawo uczestniczenia w każdym postępowaniu związanym z przedmiotem jej zainteresowania, dlatego organizacja ekologiczna nie jest stroną, nie może wszcząć postępowania administracyjnego, gdyż nie dotyczy to jej praw ani obowiązków, może natomiast uczestniczyć w toczących się postępowaniach, wnosić odwołania i skargi do sądów administracyjnych. Zdaniem strony skarżącej przyjęcie stanowiska SKO oznaczałoby, że organizacja działająca na prawach strony może w każdym czasie wystąpić o uchylenie lub zmianę decyzji wbrew stanowisku i interesom strony, dlatego sytuacja taka wydaje się być nie do zaakceptowania, gdyż pomimo podobieństw co do sytuacji procesowej, to jednakże skutki wydania decyzji dotyczą strony, natomiast organizacja ekologiczna nie ponosi żadnych konsekwencji, posiadając przy tym uprawnienia procesowe. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne było wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 155 K.p.a., a ponadto organ pierwszej instancji postąpił niekonsekwentnie zmieniając tryb postępowania, bez ustosunkowania się do żądania zawartego we wniosku, a więc zmiany decyzji w trybie art. 154. Podkreślono, że jest to niedopuszczalne wkroczenie przez organ administracji publicznej w sferę dyspozytywną, zastrzeżoną dla uczestnika postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji wymaga ustalenia czy zaprezentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumenty przemawiające za uchyleniem decyzji organu I instancji zasługują na aprobatę. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wskazał na niedopuszczalną zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieuprawnione przejście przez organ I instancji na działanie z urzędu w sytuacji złożonego przez Stowarzyszenie "[...]" wniosku na podstawie art. 154 kpa o zmianę ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przyznanej innemu podmiotowi. Zgodnie z art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Działanie na wniosek odnosi się do przypadków ustalenia sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień związanych z rozporządzalnością własnego prawa, zaś działanie z urzędu może być zainicjowane gdy dotyczy władczego określenia obowiązków jednostki, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień. Przejście organu na działanie z urzędu, gdy sprawa wymaga wniosku dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy w grę wchodzi szczególnie ważny interes strony. Organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. W przypadkach, gdy działanie możliwe jest tylko na wniosek naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego obarczone sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Przepisy art. 154 i art. 155 kpa wprawdzie nie przewidują wyłączności w formie wszczęcia postępowania, ale nie oznacza to przyzwolenia na ignorowanie wniosku, gdy został złożony. Zmiana działania z formy wnioskowej na działanie z urzędu nie może wynikać z ocenianej przez organ celowości zmiany podstawy prawnej rozstrzygania organu ani twierdzenia o oczywistej bezzasadności żądania. Na tym tle pojawiła się też rozbieżność stanowisk obu organów co do legitymacji stowarzyszenia do złożenia ewentualnego wniosku o zmianę ostatecznej decyzji dotyczącej innego podmiotu. Stosownie do treści art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) organizacje ekologiczne, które (powołując się na swoje cele statutowe), zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Mają prawo wniesienia odwołania od decyzji, działania na prawach strony w postępowaniu odwoławczym, wniesienia skargi do sądu administracyjnego, także wtedy, gdy organizacja nie brała udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Organ I instancji wskazał, że stowarzyszenie nie było i nie jest stroną w postępowaniu, co stanowi przeszkodę do zmiany decyzji o którą wniosło. Organ odwoławczy zarzucił natomiast, że pominięto cytowaną regulację zawartą w art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. i wypływające z niej szeroko zakreślone procesowe uprawnienia organizacji ekologicznej. Ustosunkowując się do podniesionej kwestii, należy zauważyć, że o ile organizacja ekologiczna po spełnieniu warunków opisanych w cytowanym przepisie ma prawo działać na prawach strony to jednak nie oznacza to, że jest ona stroną. Działanie na prawach strony oznacza przyznanie uprawnień procesowych, ale w zakresie, który nie ingeruje w sferę praw i obowiązków przysługujących stronie w sensie materialnoprawnym. Organizacja ekologiczna nie może dysponować tymi prawami. Oznacza to, że podmiot działający na prawach strony nie może za skutkiem prawnym dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania zasady dyspozycyjności. Gdyby jednak organ uznał, że żądanie podmiotu działającego na prawach strony dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby za zasadne, organ mógłby zadziałać z urzędu, gdyby nie było ku temu przeszkód procesowych. Wówczas działanie takiego podmiotu pozwoliłoby podjąć inicjatywę organowi samodzielnie. Gdyby takie postępowanie mogło być wszczęte tylko na wniosek strony, to organ musiałby skorzystać z możliwości opisanej w art. 61 § 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do uznania, że ewentualna inicjatywa wnioskodawcy prowadzenia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej uzasadniała podjęcie przez organ działań z urzędu. W takim przypadku organ odwoławczy słusznie zarzucił brak podstaw do podjęcia przez organ I instancji działania z urzędu i zmiany podstawy prawnej w oparciu o którą wnioskodawca złożył wniosek. Pogląd natomiast organu I instancji co do legitymacji do złożenia wniosku w oparciu o wnioskowaną podstawę prawną może mieć bezpośrednie przełożenie na procesową formę rozstrzygnięcia i nie uzasadnia podjęcia poszukiwań dla ewentualnego korzystnego rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a cześć rozważań organu odwoławczego, którego Sąd w pełni nie podziela co do pełnego zrównania uprawnień podmiotu działającego na prawach strony ze stroną postępowania nie dyskwalifikuje zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z przedstawionych powyżej powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.