II SA/Bd 807/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...], zmienioną uchwałą z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 26 stycznia 2022 r. Rada Miejska Nieszawa podjęła uchwałę nr XXXVI-195/22 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Miejskiej Nieszawa oraz zwrotu kosztów podroży służbowych. W podstawie prawnej uchwały wymieniono między innymi przepisy art. 25 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g." oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1974). Poszczególne przepisy uchwały dotyczą ustalenia wysokości miesięcznej diety przysługującej radnym Rady Miejskiej Nieszawa z uwzględnieniem pełnionych funkcji, określają przesłanki, których spełnienie umożliwia uzyskanie diety i zwrot kosztów podróży służbowej, jak również sytuacje, w których możliwe będzie niewypłacenie wskazanych świadczeń w całości lub w części. Uchwała traktuje w § 6, ponadto o utracie mocy poprzednio obowiązującej w tym przedmiocie uchwały. Zgodnie natomiast z § 7 przedmiotowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. i podlega podaniu do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. W dniu 28 marca 2022 r. Rada Miejska Nieszawy podjęła uchwałę nr XXVIII-205/22 w sprawie zmiany ww. uchwały nr XXXVI-195/22 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Miejskiej Nieszawa oraz zwrotu kosztów podroży służbowej ("uchwała zmieniająca"). W § 3 tej uchwały również przewidziano jej wejście w życie z dniem podjęcia i podanie jej do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. W skardze z 15 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Prokuratury Rejonowej w Aleksandrowie Kujawskim zaskarżył uchwałę nr XXXVI-195/22 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Miejskiej Nieszawa oraz zwrotu kosztów podroży służbowych oraz zmieniającą ją uchwałę nr XXVIII-205/22 z dnia 28 marca 2022 r. Prokurator zarzucił podjęcie uchwał z rażącym naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), zwanej dalej w skrócie: "u.o.a.n.", przejawiające się w zaniechaniu opublikowania uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo, że są one aktami prawa miejscowego, przez co uchwały nie wywołują skutków prawnych w nich określonych. Z tych powodów wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwał w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi zatem akty prawa miejscowego, czyli akt prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że zakwalifikowanie uchwały rady gminy do aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji. Prokurator podniósł, że w § 6 zaskarżonej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r., jednakże nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie zachowano także odpowiedniego vacatio legis. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nieszawy wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, że uchwała w sprawie przyznawania i wysokości diet dla radnych gminnych oraz zwrotu kosztów podroży służbowych nie stanowi aktu prawa miejscowego. Nie zawiera norm o charakterze generalnym, nie ma charakteru abstrakcyjnego. Przepisy tej uchwały nie mają charakteru norm powszechnie obowiązujących i dotyczą wyłącznie gminnych funkcjonariuszy. Zdaniem organu spornej uchwały nie należy zatem ogłaszać w dzienniku urzędowym, a wystarczające było podanie do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji publicznej. Informacyjnie wskazać należy, że przedmiotowa skarga została rozdzielona i zarejestrowana odrębnie jako skarga na uchwałę Rady Miejskiej Nieszawy nr XXXVI-195/22 z dnia 26 stycznia 2022 r. (sygn. II SA/Bd 307/23) oraz skarga na uchwałę zmieniającą z nr XXVIII-205/22 z 28 marca 2022 r. (sygn. II SA/Bd 308/23). Na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2023 r. , na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), w skrócie: "p.p.s.a.", Sąd postanowił połączyć powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem pozostają ze sobą w ścisłym związku, a połączone sprawy prowadzić dalej pod sygn. II SA/Bd 307/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nadmienić należy ponadto, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym (aktualny publikator: tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.). Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust.1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei stosownie do art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie sytemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zważyć przyjdzie, że w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający pogląd ten podziela, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 213/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1268/22). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 29 stycznia 2015 r. II OSK 3270/14, z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, z 14 czerwca 2022 r sygn. III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r. III OSK 4382/21, WSA w Bydgoszczy z 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Bd 1132/22, z 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 1182/22), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i kosztów podroży służbowych radnych gmin, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te stały się normami generalnymi. Nie są bowiem adresowane wyłącznie do konkretnego zbioru osób pełniących w dacie ich uchwalania określone funkcje. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety w określonej wysokości oraz na wskazanych w niej zasadach. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ww. ustawą odsyła także art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zarówno uchwała z 26 stycznia 2022 r. w sprawie przyznawania i wysokości dieta radnych Rady Miejskiej Nieszawa, jak i uchwała zmieniająca z 28 marca 2022 r. – nie zostały ogłoszone w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Odpowiednio w § 7 pierwotnej uchwały oraz § 3 uchwały zmieniającej określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Powyższe wadliwości wskazują, że obie objęte skargą uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Resumując Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z podanych wyżej przyczyn, Sąd nie podzielił stanowiska co do wewnętrznego charakteru uchwały w przedmiocie zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Stwierdzić jednocześnie przyjdzie, że charakter naruszenia prawa skutkujący nieważnością pierwotnej uchwały z 26 stycznia 2022 r. w sprawie przyznawania i wysokości diet radnych Rady Miejskiej Nieszawa oraz zwrotu kosztów podroży służbowych w całości czyni bezprzedmiotowym odrębną ocenę i orzeczenie w sprawie nieważności uchwały zmieniającej. Podkreślenia bowiem wymaga, że stwierdzenie nieważności uchwały pierwotnej w całości wywołuje skutek ex tunc, czyli utraci ona byt prawny od chwili jej podjęcia. Z kolei uchwała zmieniająca podzieli byt prawny uchwały pierwotnej, bowiem staje się w takiej sytuacji bezprzedmiotowa. Przestaje istnieć przedmiot jej regulacji – czyli uchwała, którą jedynie zmieniała. Wobec powyższego skargę Prokuratora z 7 czerwca 2023 r., której przedmiot obejmował zarówno uchwałę pierwotną jak również zmieniającą, należało rozpoznać i rozstrzygnąć w okolicznościach niniejszej sprawy wspólnie. Z tych powodów Sąd zważył, że stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej Nieszawa z 26 stycznia 2022 r., zmienionej uchwałą z 28 marca 2022 r., na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 in principio ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga w całości o przedmiocie uwzględnianej skargi.