II SA/Bd 808/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Anna Klotz (spr.) rotokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Barbary B. na wezwanie Prezydenta Miasta W. w przedmiocie usunięcia braków formalnych podania postanawia odrzucić skargę II SA/Bd 808/04 UZASADNIENIE Barbara B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność z zakresu administracji publicznej określoną w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm)- dalej P.p.s.a. Otóż pismem z dnia 2 lipca 2004r. nr [...], Prezydent Miasta W. wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm) do usunięcia braków formalnych wniosku, który skarżąca złożyła w dniu [...] 2004 r. do organu o wydanie opinii na temat wstępnego podziału nieruchomości nr [...], położonej przy ul. [...] we W. w trybie przewidzianym w art. 93 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity : Dz. U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 z późn. zm.). Skarżąca uważa, że do wniosku załączyła kompletną dokumentację wymaganą przez szczegółowe przepisy prawa. Z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego m.in. nieruchomość skarżącej (gdzie miejscowy plan, o którym mowa powyżej, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta W. w zakresie obszaru położonego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], terenem cmentarza komunalnego oraz PKP opublikowany w Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 29 z dnia 02 kwietnia 2003r., poz. 543) i w którego zapisach brak jest ustaleń mówiących o możliwości sytuowania budynków i obiektów na granicy nieruchomości, organ wezwał skarżącą pismem z dnia [...] 2004r. o uzupełnienie złożonego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości dwóch budynków, gdyż przedmiotem rozpatrywanego podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział biegnie po ścianach zewnętrznych dwóch budynków znajdujących się na tej działce. W konsekwencji powyższego wnioskodawczyni wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, do jakiego doszło w związku z żądaniem Prezydenta Miasta W. zawartym w piśmie z dnia [...] 2004r. Pismem z dnia [..] 2004r. organ administracji publicznej odpowiedział na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, w którym w dalszym ciągu podtrzymał stanowisko wyrażone w wezwaniu skierowanym do skarżącej z dnia [...] 2004r. nr [...] o uzupełnienie złożonego wniosku. Jednocześnie organ ponownie pouczył skarżącą o skutkach wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z niezastosowaniem się do wezwania. W dniu w [...] 2004r. Barbara B. działając przez ustanowionego w sprawie adwokata, Mariusza K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Pełnomocnik skarżącej, działając na podstawie art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył działania Prezydenta Miasta Włocławka w postępowaniu w sprawie opinii na temat wstępnego projektu podziału nieruchomości wszczętym na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze zarzucił organowi administracji publicznej rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 6 i 12 k.p.a. polegający na złamaniu przepisów prawa poprzez żądanie przedstawienia dokumentów i opinii nie wymaganych w obowiązujących przepisach. W ocenie pełnomocnika, powyższe działanie organu skutkuje przedłużeniem postępowania i brakiem decyzji w rozsądnym terminie. Ponadto adwokat zarzucił Prezydentowi Miasta W. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 95 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu poprzez błędną ich interpretację i wykładnię polegającą na żądaniu przedstawienia dokumentów i opinii w postaci projektu linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych w postępowaniu nie wymaganych. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu administracyjnego do wydania pozytywnej opinii w sprawie wnioskowanego wstępnego projektu podziału nieruchomości oraz zasądzenie od organu administracyjnego - Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wyjaśnił w jej uzasadnieniu, iż organ w swoich działaniach nie pozostaje w zwłoce oraz, że działa zgodnie z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W art. 3 P.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten normuje również zakres działania sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W art. 93 ust. 4 – 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Formą prawną do wydania opinii jest postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Ustawa powyższa nie przewiduje trybu postępowania w sytuacji, gdy wniosek o wydanie opinii jest w ocenie organu niekompletny. W związku z powyższym na zasadach ogólnych należy przyjąć tryb postępowania zawarty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z doktryną do aktów stwierdzających albo uznających uprawnienia, poza przypadkami, gdy przepis prawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej należy zaliczyć zaświadczenie wydawane w trybie art. 217 k.p.a. (patrz: Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne Barbara Adamiak i Janusz Borkowski wydanie 2 Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004r. s.237-238, 565-571). Charakter prawny zaświadczenia należy rozumieć w ten sposób, że jest ono tylko potwierdzeniem stanu rzeczy, ma więc cechę wiążącej informacji o stanie prawnym lub faktycznym w danym czasie. Akt ten wydawany przez organ administracji publicznej nie posiada jednak charakteru prawnego w znaczeniu takim, jak decyzja administracyjna. Nadto na zaświadczenie oraz na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Akty te nie zostały jednak pozbawione sądowej kontroli. Otóż w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. akty te zostały objęte kontrolą sądu administracyjnego, ale po spełnieniu przesłanek wynikających z art. 52 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, przesłanką dopuszczalności skargi na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jest wezwanie na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Do czynności natomiast z zakresu administracji publicznej należy zaliczyć czynności materialno – techniczne takie jak np. czynność rejestracji, gdzie dowód rejestracyjny pojazdu nie jest decyzją administracyjną, a wywołuje skutki w obrocie prawnym. Czynności tej nie można w toku instancji zaskarżyć do sądu administracyjnego tak jak decyzji, czy postanowienia. Na czynność tą prawo dopuszcza możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu intencją ustawodawcy przy ustanowieniu przepisu zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 było poddanie sądowej kontroli aktów lub czynności, które wydane przez organ administracji publicznej weszły do obrotu prawnego, wywołują skutki prawne, a są pozbawione sądowej kontroli w toku instancji. Wówczas jedyną drogą do uchylenia takiego aktu lub stwierdzenia bezskuteczności czynności jest skarga do sądu administracyjnego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gdy organ nie może lub nie chce tego dokonać we własnym zakresie (np. poprzez unieważnienie, anulowanie aktu lub czynności) - art. 146 P.p.s.a. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie była konsekwencją pisma Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2004r., w którym organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego do wniosku z dnia [...] 2004 r. o wydanie opinii na temat wstępnego podziału nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 93 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismo wzywające wnoszącego podanie do usunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wezwanie to stanowi tylko czynność procesową. Pozostawienie podania bez rozpoznania w aktach sprawy w formie stosownej adnotacji stanowi dopiero czynność materialno – techniczną z zakresu administracji publicznej, która jednak nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa . Zgodnie z brzmieniem art. 64§ 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W doktrynie funkcjonują dwa poglądy co do sposobu zakończenia w postępowaniu administracyjnym wniosku, którego braków nie uzupełniono stosownie do pouczenia zawartego w art. 64 § 2 k.p.a. Pierwszy pogląd dopuszcza pozostawienie podania bez rozpoznania w drodze decyzji. Natomiast drugi pogląd przyjmuje, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 k.p.a. , iż wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. ( patrz: komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak/ J. Borkowski, wydanie 6 wydawnictwo C.H. Beck s. 358-359). Droga do sądowej kontroli wezwania do usunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w sytuacji wydania decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, odbywa się zaskarżeniem jej w toku instancji, poprzez wniesienie w ustawowym terminie odwołania, a w konsekwencji skargi. Sąd opowiada się za drugim poglądem, według którego pozostawienie bez rozpoznania nie wymaga formy decyzji administracyjnej, a wystarczy sama adnotacja o dokonaniu tej czynności, gdyż podstawę do wydania decyzji może stanowić przepis prawa materialnego lub przepis prawa procesowego, a przepisy prawa procesowego w tej sytuacji nie przewidują wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Przyjęte rozwiązanie nie pozbawia jednak strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § l k.p.a.), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podkreślił to SN w uchwale z 8.6.2000 r., III ZP 11/00 (OS N 2000, Nr 19, poz. 702): ,,(. . .) w każdym przypadku, gdy organ «pozostawia podanie bez rozpoznania» (art. 64 § l i § 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy". W obecnym stanie prawnym strona ma możliwość prawnej obrony własnego interesu prawnego poprzez wniesienie skargi na bezczynność organów w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wówczas w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ( art. 146 P.p.s.a.). Przepis powyższy wyczerpuje żądanie zawarte w skardze, w której pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu administracyjnego do wydania pozytywnej opinii w sprawie wnioskowanego wstępnego projektu podziału nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie jednak nie zostały spełnione przesłanki z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., aby skarga była dopuszczalna. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowił orzec o odrzuceniu skargi z uwagi na jej niedopuszczalność na mocy art. 58 §1 pkt 6 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.).