II SA/Bd 808/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) asesor WSA Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za przesadzenie drzew i krzewów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących T. kwotę 5.615 (pięć tysięcy sześćset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 808/06 UZASADNIENIE Decyzją z [...] 2003 r., Nr [...] Prezydent Miasta T. na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 47e ust. 1 i 2, art. 47f, art. 47g ust. 1 pkt 8, art. 47 i ust. 3, 4, 5 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) i § 2, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usuwanie drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 99, poz. 906), po rozpoznaniu wniosku T. w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew oraz krzewów rosnących na terenie usytuowanym pomiędzy ulicami: [...], kolidujących z planowaną budową C. zezwolił wnioskodawcy na usunięcie drzew i krzewów pod warunkiem ich przesadzenia w terminie do 23 grudnia 2003 r., ustalając jednocześnie opłatę za przesadzenie drzew i krzewów w łącznej kwocie 428954,60 zł., odraczając na okres dwóch lat, tj. do dnia 23 grudnia 2005 r. termin jej uiszczenia, pod warunkiem zachowania ich żywotności po wyznaczonym terminie, ze wskazaniem, jeżeli przesadzone drzewa oraz krzewy zachowają żywotność po określonym terminie lub nie zachowają żywotności na skutek siły wyższej lub klęski suszy – to na wniosek strony, należności z tytułu ustalonych opłat zostaną umorzone. Ponadto Prezydent Miasta T. niniejszą decyzją orzekł o nie pobieraniu opłat na Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej za usunięcie drzew i krzewów. Decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] Prezydent Miasta T. na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 47f ust. 7 ustawy o ochronie przyrody z 1991r., w związku z art. 158 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. oraz w związku z pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2003 r., znak [...] umorzył należności z tytułu opłat ustalonych w pkt 4 w kwocie 328286,49 wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta T. oraz orzekł o pobraniu od T. opłaty za przesadzone drzewa w kwocie 100668,52 zł, które nie zachowały żywotności po ustawowo wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji ustalił, że decyzją z [...] 2003 r. Prezydent Miasta T. zezwolił T. na usunięcie drzew oraz krzewu z terenu działki geod. [...] pod warunkiem ich przesadzenia w terminie do 23 grudnia 2003 r. w obrębie tej samej działki. Ponadto organ wywodził, że termin uiszczenia naliczonych opłat został na wniosek podmiotu odroczony na okres dwóch lat, tj. do dnia 23 grudnia 2005 r. pod warunkiem zachowania żywotności. Po wszczęciu w 2005 r. postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu oględzin w terenie organ I instancji ustalił, że żywotność zachowały przesadzone drzewa i krzewy wyszczególnione w pkt 1 decyzji i w związku z tym umorzono naliczone podmiotowi opłaty. Natomiast obumarcie przesadzonych drzew oraz obumarcie nie przesadzonego drzewa, wyszczególnionych w pkt 2 decyzji skutkuje obowiązkiem uiszczenia naliczonych przez organ I instancji opłat za usunięcie tych drzew. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności i pobrania opłat za przesadzone drzewa skarżąca spółka zarzuciła naruszenie w części orzekającej pobranie od odwołującego opłat za przesadzone drzewa, które nie zachowały żywotności po ustawowo wyznaczonym terminie mianowicie: art. 47f ust. 7 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. w związku z art. 158 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r., art. 7 art. 77 § 1 i 4 kpa, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej pobranie od odwołującego opłat za przesadzone drzewa, które nie zachowały żywotności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu odwołania T., decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] 2006 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji a tym samym nie stwierdził aby postępowanie tegoż organu powodowało naruszenie art. 7 i 77 kpa. Organ odwoławczy podniósł także, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i odpowiada w swojej istocie treści art. 47f ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu sprzed nowelizacji. Ponadto stwierdzono, że jak wynika z akt sprawy 15 z 21 drzew zachowało żywotność. Zarzut strony o fakcie występowania na terenie T. i obszarze G. – B. latem 2005 r. klęski suszy uznano za nietrafny gdyż jak podał organ I instancji w piśmie z [...] 2006 r. [...] kierowanym do Kolegium, pojęcie "klęski żywiołowej" zdefiniowane jest w ustawie z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Klęska suszy jest to zdarzenie potwierdzone w aktach prawnych tj. zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy – "Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może wprowadzić stan klęski żywiołowej z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody". Na tej podstawie przyjęto, iż z obowiązujących przepisów prawnych nie wynika, żeby uprawniony organ w 2005 r. wprowadził na terytorium kraju lub województwa [...] stan klęski żywiołowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta T., zarzucając naruszenie: ← art. 47f ust. 7 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. w związku z art. 158 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r., ← art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 ustawy o klęsce żywiołowej, ← art. 7, art. 77 § 1 i 4 kpa W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sprawy pismo z 26 października 2006 r. zatytułowane "załącznik do protokołu rozprawy", z którego wynika, iż podtrzymuje zarzuty podniesione w skardze, a nadto wskazał, iż art. 158 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 30 kwietnia 2004 r., a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto zdaniem skarżącego zgodnie z art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. przesłanką umorzenia opłat za usunięcie drzew nie jest już niezachowanie żywotności drzew "na skutek klęski suszy", jak stanowił art. 47f ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., a "z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości". Dlatego też z uwagi na długotrwały okres wysokiej temperatury i braku opadów w 2005 r. szczególnie w lipcu i sierpniu 2005 r., zdaniem pełnomocnika skarżącego, wystąpiły przyczyny niezależne od skarżącego uzasadniające umorzenie opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Z przepisu art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że przy rozpoznawaniu przez Sąd skargi na decyzję lub postanowienie, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżone orzeczenie podlega uchyleniu. Z przytoczonego wyżej stanu faktycznego wynika, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia podejmowane były w trakcie gruntownej zmiany przepisów prawnych w zakresie ochrony przyrody. Decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2003 r. zezwalająca T. na usunięcie drzew została podjęta na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Natomiast z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), która w art. 158 przewiduje, że do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym podstawowym zagadnieniem mającym zasadniczy wpływ na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ustalenie w oparciu, o jakie przepisy powinno być ono podjęte. Organ I instancji bez szerszego uzasadnienia przyjął, że podstawę działania powinien stanowić art. 47f ust. 7 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. co wskazuje, że w jego przekonaniu postępowanie w przedmiocie umorzenia opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów jest kontynuacją postępowania w tej samej sprawie administracyjnej. Również organ odwoławczy nie wypowiedział się w zakresie podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuję się, iż przez sprawę administracyjną należy uznać "zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuję normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia w związku z określonym obowiązkiem" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r. s. 7-8). Ponadto zwraca się uwagę, że sprawa administracyjna jest z reguły konsekwencją nawiązania stosunku prawnego, którego źródłem są przepisy administracyjnego prawa materialnego, obligujące organ administracyjny do konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, AUW, nr 1022. Prawo CLXVIII, Wrocław 1990 r., s. 333). Z powyższego zestawienia poglądów wynika więc, że w przypadku gdy podstawą prowadzenia postępowania są odmienne przepisy administracyjnego prawa materialnego odnoszące się do innych uprawnień lub obowiązków to w praktyce nie występuje jedna sprawa administracyjna, ale kilka, nawet jeśli pozostają ze sobą w ścisłym związku faktycznym. Przenosząc tę uwagę na grunt rozpatrywanej sprawy administracyjnej należy zatem przyjąć, że jedną sprawą administracyjną było wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów a drugą ewentualne umorzenie (lub odmowa umorzenia) opłat za usunięcie drzew lub krzewów. Rozstrzygane one będą w oparciu o odmienne podstawy prawne i innymi względami kierować się będą organy administracji podejmujące rozstrzygnięcia kończące w nich postępowania. Dlatego też zgodnie z regułami interpretacyjnymi wynikającymi z art. 158 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. sprawa umorzenia (bądź odmowy) opłat za korzystanie ze środowiska jako stanowiąca przedmiot oddzielnego rozpoznania powinna być prowadzona na podstawie aktualnie obowiązujących uregulowań prawnych. Postępowanie w niej zostało bowiem wszczęte w grudniu 2005 r., a pierwszą czynnością procesową były oględziny przeprowadzone w terenie w dniu 17 stycznia 2006 r. Orzekanie w rozpatrywanej sprawie przez organy administracji na podstawie art. 47f ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. stanowiło zatem naruszenie postanowień art. 158 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. a co za tym idzie również uregulowań wynikających z art. 84 ust. 4 i 5 tego aktu prawnego. Przy takiej wykładni obowiązujących przepisów prawa pojawia się jednak kolejna wątpliwość związana z odmiennością przesłanek uzasadniających umorzenie opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu usunięcia drzew lub krzewów. W art. 47f ust. 7 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. były nimi bowiem zachowanie żywotności po upływie dwóch lat od dnia ich przesadzenia lub niezachowanie żywotności na skutek działania siły wyższej lub klęski suszy. Natomiast art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. określa, że opłata z tytułu usunięcia drzew lub krzewów podlega umorzeniu, jeżeli przesadzone drzewa zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Z zestawienia tych dwóch przepisów wynika, że przesłanki uzasadniające umorzenie opłat za korzystanie ze środowiska wynikające z obu przytoczonych przepisów są różne. Dlatego też ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji nie są w pełni przydatne na gruncie rozpoznawanej sprawy. W następstwie czego błędna interpretacja postanowień art. 158 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. doprowadziła do tego, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności stanu faktycznego, w wyniku czego doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7 kpa obligującego organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Na gruncie komentowanych przepisów pojawia się jednak jeszcze jeden problem natury procesowej. Termin, na który odraczana jest płatność opłat za korzystanie ze środowiska musi byś bowiem określony w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. W przedmiotowej sprawie został on zawarty w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] r. i upłynął [...] 2005 r. Art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. stanowi natomiast o odroczeniu terminu płatności na okres trzech lat. Dlatego też rozważyć należy, w jaki sposób zmiana obowiązującego stanu prawnego rzutuje na termin odroczenia zawarty w zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów. Niewątpliwie adresat zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów zaakceptował termin odroczenia wynikający z tego zezwolenia. W związku z tym nie może być on zmieniany bez zgody stron postępowania. W stosunku do ostatecznych decyzji na podstawie, których stronom zostało przyznane uprawnienie może to mieć miejsce tylko w trybie art. 155 kpa, dlatego też należy przyjąć, iż mimo zmiany stanu prawnego obowiązuje termin odroczenia określony w zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów gdyż ten bez zgody strony nie może zostać zmieniony, natomiast przesłanki uzasadniające umorzenie opłat powinny być oceniane według aktualnego stanu prawnego wynikającego z art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. W związku z tym z uwagi na stwierdzone błędy w postępowaniu oraz interpretacji przepisów prawa materialnego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z uwagi na skutki prawne, jakie mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy stwierdził, że nie może ona być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z dnia 3 października 2002r.).