II SA/Bd 808/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki ( spr.) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2008r. sprawy ze skargi K. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia wysługi lat pracy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu. Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Komendant Miejski Policji w B. ponownie ustalił dla K. K., na dzień przyjęcia do służby w Policji ([...] sierpnia 1999 r.) wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz łączną wysługę uwzględnianą do celów jubileuszowych na [..] lat i [...] dni i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lutego 2005 r. w wysokości 14 %. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w trakcie przeglądu akt osobowych K. K. stwierdzono błąd w naliczonej mu w przeszłości wysłudze lat pracy na podstawie Rozkazu Personalnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ch., skutkujący zawyżeniem jej o 1 rok, 6 miesięcy i 16 dni. Zaliczono bowiem do niej okresy, które w świetle obowiązujących przepisów prawa nie powinny zostać uwzględnione, a mianowicie okres prowadzenia działalności gospodarczej oraz pracy w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. w charakterze domownika członka tej spółdzielni. W związku z powyższym organ I instancji uznał za uzasadnione dokonanie korekty wysługi lat, poprzez jej ponowne obliczenie. Organ wskazał ponadto, iż Komendant Powiatowy Policji w C. wydając rozkaz personalny Nr [...], ustalający K.. K. łączną wysługę lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia, nie podając przy tym procentowej wysokości uposażenia uczynił to bez podstawy prawnej. Organ I instancji wywiódł, iż rozkaz personalny Nr [...] Komendanta Policji w C. nie może być traktowany jako decyzja ostateczna. Wskazał, iż za jedyny dozwolony dokument w sprawie zaliczenia wysługi lat, bez podania jej procentowej wysokości można uznać zaświadczenie. Organ I instancji podniósł, iż ustalenie wysługi lat policjanta na potrzeby wzrostu uposażenia zasadniczego jest wyłącznie częścią postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi sprawy, która jest rozstrzygana w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Ponadto organ I instancji stwierdził, iż treść przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r., Nr 152, poz 1732; z późn. zm.), jak i treść § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej naliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 913; z późn. zm.) nie daje podstaw do zaliczania okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i do celów jubileuszowych. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ I instancji wskazał, iż stosunek członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej stanowi podstawę do świadczenia pracy i nie mają do niego zastosowania przepisy powszechnego prawa pracy, wobec czego nie ma podstaw by wliczyć okres świadczenia pracy zainteresowanego jako domownika członka Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej do okresu służby. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego K. K., stwierdził, iż wydany przez Komendanta Powiatowego Policji w C. rozkaz personalny Nr [...] był prawidłowy i dawał możliwość szybkiego stwierdzenia procentowej wysługi lat. Odwołujący się zakwestionował przy tym twierdzenia organu, iż z przepisów prawa wynika obowiązek podawania w rozstrzygnięciu procentowej wysokości uposażenia. Zarzucił organowi również, iż nie wskazał w sposób jednoznaczny motywów rozstrzygnięcia. Podniósł ponadto, iż w opinii prawnej sporządzonej na wniosek organu brak jest jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej zaliczenia do wysługi lat okresów prowadzenia działalności gospodarczej. Odwołujący się zwrócił również uwagę, iż jeśli organ I instancji uznał, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w C. został wydany bez podstawy prawnej, to powinien uchylić tenże rozkaz albo stwierdzić jego nieważność. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Komendant Miejski Policji w B. stwierdzając niewłaściwie naliczoną wysługę lat, prawidłowo dokonał jej ponownego obliczenia na dzień przyjęcia K. K. do służby w Policji. Organ odwoławczy wywiódł, iż zamysłem ustawodawcy było, aby w formie decyzji administracyjnej były uregulowane jedynie kwestie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz określenie jego procentowej wysokości, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu bądź też określenie terminu nabycia prawa do nagrody jubileuszowej. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, nieuzasadniony jest zarzut strony, że wystarczy dokonać podliczenia okresów zaliczanych do wysługi lat bez podania procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego. Organ I instancji prawidłowo stwierdził zatem, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w C. została wydana bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy podtrzymał również twierdzenia organu I instancji co do tego, iż nie ma przepisu, który dopuszczałby możliwość zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat. Wskazał także, iż odwołujący się nie przedstawił dokumentu wskazującego podstawę prawną świadczenia pracy przez niego w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. Uwzględniają powyższe oraz fakt, iż ustawa z dnia [...] września 1982 r. Prawo spółdzielcze dopuszcza różne prawne formy świadczenia pracy w rolniczych spółdzielniach produkcyjnych, organ II instancji wywiódł, iż brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia wskazanego okresu pracy w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższy rozkaz personalny K. K. ponowił dotychczasową argumentację. Wskazał, że w przypadku uznania rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w C. za wydany bez podstawy prawnej, powinna zostać stwierdzona jego nieważność lub powinien on zostać uchylony, czego organy jednakże dotychczas nie zrobiły. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 1 § 1 kpa rozwiązania wynikające z tego aktu prawnego znajdują zastosowanie we wszystkich sprawach administracyjnych, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W ustawie o Policji niewątpliwie znajduje się cały szereg rozwiązań procesowych określających reguły przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Żaden z jej przepisów nie włącza jednak wprost obwiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też znajduje on zastosowanie również w stosunku do decyzji wydanych na podstawie ustawy o Policji, jeżeli nie stanowi ona inaczej. W zakresie tym mieszczą się oczywiście zasady ogólne przeprowadzania postępowania administracyjnego . Jedną z nich wynikającą z art.16 kpa jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą wydanie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ustawa o Policji takich autonomicznych rozwiązań nie wprowadzała. W związku z tym wyeliminowane z obrotu prawnego decyzji wydanych na jej podstawie może mieć miejsce tylko w trybie i na zasadach określonych w Kpa. W przeciwnym razie podjęte decyzje będą uznane za wydane bez podstawy prawnej. W rozpatrywanym przypadku Komendant Powiatowy Policji w C. rozkazem personalnym NR [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. naliczył K. K. 16 lat, 7 miesięcy, 6 dni jako staż pracy zaliczany do wysługi lat. Jak wynika z akt sprawy orzeczenie to stało się ostateczne i nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z tym wywiera należy w nim skutki prawne, które mogą być uchylone tylko poprzez zastosowanie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacyjnych. W analizowanej sprawie organy administracji stwierdziły wystąpienie błędów, próbując je naprawić, przez wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Taka praktyka godzi jednak w zasadę trwałości decyzji administracyjnych i powoduje, iż w obrocie prawnym występować będą dwa orzeczenia orzekające o tym samym uprawnieniu. Dlatego też przyjęto, iż zaskarżona decyzja wyczerpuje znamiona określone w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (to jest wydano ją w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją) i w związku z tym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji.