II SA/Bd 809/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Miejskiej G. z dnia [...] 2004r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Miejska G. uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2004 r. odrzuciła zarzuty S. G. dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rejonu ul. K. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z projektem planu działka nr [...] obręb [...] o powierzchni 3,04 ha położna jest na terenie oznaczonym symbolami 23 P/S, 25 P/S, 30 U/P/S, 11 K-DGP, 20 K-DW. Przez część działki przebiega planowana droga ruchu przyspieszonego oraz droga wewnętrzna. Pozostały teren przeznaczono pod funkcję produkcyjną, składową i dla terenów położonych wzdłuż ul. K. - usług, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Został więc uwzględniony wniosek właściciela działki o wprowadzenie funkcji mieszkaniowej. Natomiast nie jest to typowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, lecz uzupełnienie funkcji podstawowej, jaką są produkcja, składy i usługi. Ze względu na istniejącą i planowaną funkcję produkcyjną oraz projektowany przebieg drogi ruchu przyspieszonego nie było wskazane przekształcenie działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o czym poinformowano właściciela na piśmie z dnia 27.11.2002 r. W zarzucie wniesionym do projektu planu pojawiła się ponownie kwestia przekształcenia działki na budowlaną, a przecież zaproponowana funkcja została zaakceptowana przez S. G. (pismo z dnia 03.03.2004 r.). Zapisy przyjęte w nowym planie są spójne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] 1998 r.), co określa art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zaznaczono, że funkcję produkcyjno-składową określał również, obowiązujący do niedawna miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta G. (symbol: G 31 PSB). W taki też sposób od wielu już lat były wykorzystywane sąsiednie tereny. W pobliżu działki powstały takie zakłady jak "W.", W., F., p. Istnieje też w pobliżu czynna bocznica kolejowa. Nie były to zatem tereny typowo rolnicze, o czym pisze właściciel terenu. Powyższe przeznaczenie terenu pojawiło się co najmniej w roku 1983, od kiedy to obowiązywał miejscowy plan ogólny. Zatem nie nastąpiło pojawienie się nowej funkcji, jaką jest produkcja, składy, usługi. Nowy plan jedynie utrzymuje dotychczasowe przeznaczenie. Natomiast już na etapie opracowywania wspomnianego Studium dla miasta G. uległ przesunięciu przebieg drogi ruchu przyspieszonego, która przecięła działkę nr [...] obr. [...]. Taka też funkcja pojawiła się w nowym planie miejscowym. Za wyborem właśnie takiego przebiegu drogi przemawiały zarówno względy techniczne, określone w przepisach o drogach publicznych (połączenie planowanego węzła drogowego u zbiegu ulic Drogi Ł. i L. z węzłem przy ul. W., z jednoczesnym przejściem przez tory kolejowe), jak i ekonomiczne (ominięcie terenów zurbanizowanych, o większym natężeniu zabudowy). Wybrano wariant najkorzystniejszy, starając się pogodzić interesy zarówno właściciela działki, jak i pozostałych mieszkańców. Realizacja przygotowywanej przez Miasto inwestycji, jaką jest budowa drogi ruchu przyspieszonego, ma duże znaczenie. W chwili obecnej cały ruch kołowy, w tym samochodów ciężarowych odbywa się przez centrum miasta, pośród terenów zurbanizowanych i stanowi dużą uciążliwość dla mieszkańców G., jak i samych podróżnych. Planowana w mieście droga ruchu przyspieszonego połączy południe miasta (zjazd z planowanej autostrady) z północnymi jego rejonami oraz mostem łączącym miasto z północnym brzegiem Wisły. Dodać należy, iż powyższa kwestia, jak i sprawa odejścia w planie od funkcji rolniczej nie były wcześniej kwestionowane przez składającego zarzut. Co do obaw wnoszącego zarzut, dotyczących odejścia od funkcji rolniczej wskazano, że zgodnie z art. 37 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Właściciel działki wnosił o rozszerzenie granic opracowania planu o dz. nr [...] obr. [...] i dz. nr [...] obr. [...], położone po przeciwnej stronie ul. K. Wyjaśniono już we wcześniejszych pismach do właściciela terenu, iż zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o którą opracowano omawiany plan miejscowy, obszar objęty planem nie może być większy od terenu określonego w uchwale o przystąpieniu do jego sporządzenia. Ponadto zaproponowane w planie rozwiązania winny być spójne ze wspomnianym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. W przypadku wymienionych działek, znalazły się one poza obszarem określonym w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] 2001 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem nie mogły zostać włączone do opracowywanego planu. Również zaproponowana przez składającego zarzut funkcja mieszkaniowa jednorodzinna nie byłaby spójna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, w którym omawiane działki znalazły się na terenie przeznaczonym pod funkcję produkcyjno-gospodarczą. W powyższym przypadku należałoby wcześniej zaktualizować Studium, zgodnie z nową ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dopiero wówczas możliwe byłoby opracowanie planu miejscowego, o czym powiadomiono zainteresowanego, a także zapewniono, iż takowy plan zostanie opracowany. Ponadto działki nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...], nie stanowią całości z działką [...] obręb [...]. W terenie rozdzielone są istniejącą ulicą K., której znaczenie w przyszłości powinno wzrosnąć do rangi drogi zbiorczej. W związku z tym, że wnoszący zarzut wyraża obawy o dalszy los swojej rodziny po uchwaleniu planu - należy wskazać, iż zaproponowane w złożonym zarzucie funkcje, takie jak funkcja mieszkaniowa i usługi znalazły się w projekcie nowego planu. Zaproponowane funkcje sprawią, że w przyszłości okoliczne tereny staną się bardziej atrakcyjne, wzrośnie zainteresowanie nimi, tym bardziej, że w pobliżu (zbieg ulic L. i Drogi Ł.) proponowany jest pas wyłączenia z drogi ruchu przyspieszonego. Wartość terenów również ulegnie wzrostowi. Powyższe zmiany zostały podyktowane właśnie dbałością o rozwój miasta, a tym samym o dobro jego mieszkańców, o czym wspomina S. G. w swoim zarzucie do planu. Zaznaczono też, że gmina może zmieniać przeznaczenie gruntów kierując się ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu (tzw. władztwo planistyczne gminy), starając się jednocześnie pogodzić interes właścicieli działek, jak i Miasta. Na powyższą uchwałę S. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucił, że uchwała ta podjęta została bez działań zmierzających do obiektywnego spojrzenia na sytuację rolnika, któremu pozostawia się bardzo okrojone gospodarstwo, zmuszając do dalszego gospodarowania. W szczególności skarżący podniósł, iż nie uwzględniono jego wniosku co do objęcia planem całego terenu nieruchomości będącej jego własnością oraz zmiany przeznaczenia tego terenu z rolnej na mieszkaniową. Według skarżącego przyjęty tok postępowania i decyzje organu nie zmierzają do pogodzenia interesów właścicieli działek i miasta. Skarżący zarzucił też, że pismem z dnia 31.10.2003 r. Prezydent G. gwarantował, iż podjęta będzie zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., a następnie będzie opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla pozostałych działek położonych przy ul. Krętej. Tymczasem działań takich nie podjęto, a jedynie wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości. Zdaniem skarżącego Rada Miejska nie wykonała wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14.04.2004 r., ograniczając się tylko do rozbudowy uzasadnienia uchwały. Rada Miejska G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd obligowany był do kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie pod względem zgodności z prawem - zarówno w kontekście ewentualnego naruszenia indywidualnego interesu prawnego, jak i w kontekście tego, czy w sprawie nie naruszono obiektywnego porządku prawnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały nie był uprawniony do oceny celowości i słuszności ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 - zwanej dalej u.z.p.) - ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, co oznacza, że gmina posiada planistyczną swobodę działań w tym zakresie. Swoboda w kształtowaniu sposobu zagospodarowania terenu, podlegającego planistycznemu władztwu gminy, ograniczona jest jednak przepisami proceduralnymi. Zachowanie wymogów w tym zakresie przez właściwe organy podlega kontroli Sądu. Jednym z założeń procedury, dającym odczytać się z art. 1 ust. 1 u.z.p. - jest rozwiązywanie konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach związanych z planowaniem przestrzennym. Planowanie przestrzenne, którego efektem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, kształtujący wraz z innymi normami wykonywanie prawa własności nieruchomości, siłą rzeczy powoduje konflikty interesów wskazanych podmiotów. Jednocześnie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje w art. 1 ochronę prawa własności. Ochrona ta nie jest absolutna. Już bowiem Konstytucja chroniąc prawo własności, zastrzega możliwość ograniczenia tego prawa w drodze ustawy. W rozpatrywanej sprawie trzeba mieć również na względzie, że prawo własności nie jest jedynym elementem determinującym rozwiązania w sferze zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 1 ust. 2 u.z.p. wynika nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, walorów ekonomicznych przestrzeni itp. Niewątpliwie w procedurze planistycznej duże znaczenie ma kwestia rozwiązywania konfliktów pomiędzy zainteresowanymi podmiotami. Przewidziana art. 24 ust. 1 u.z.p. możliwość wniesienia zarzutu służy właśnie temu, aby osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego, mogła jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Obowiązkiem zaś rady gminy jest rozważenie, czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia osoby zgłaszającej zarzut, a następnie skonfrontowanie zaistniałego naruszenia z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie u.z.p., przy uwzględnieniu okoliczności, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.z.p. Podkreślić należy, że obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje tylko wówczas, gdy owo naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, w postaci normy prawa proceduralnego lub materialnego. Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszenie interesu indywidualnego dzieje się w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, organ podejmując zaskarżoną uchwałę w sposób wszechstronny ustalił i rozważył istotne okoliczności sprawy, przy właściwym zastosowaniu przepisów materialnych i proceduralnych mających zastosowanie w sprawie, w szczególności: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18, 1rt 19, art. 20 i art. 24 cytowanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Odnosząc się do treści skargi za niezasadny należało uznać zarzut co do nie zastosowania się przez organy Gminy do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14.04.2004 r. sygn. akt SA/Bd 3429/03. Zauważyć bowiem trzeba, że stwierdzenie w powołanym wyroku nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 29.10.2003 r. było konsekwencją uznania, że zaskarżona uchwała nie zawierała właściwego uzasadnienia, a więc była niezgodna z prawem. Po ponownym rozpatrzeniu zarzutu S. G., Rada Miejska podjęła uchwałę, w której zawarła wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Organ wskazał konkretne przesłanki, jakimi kierował się przyjmując przedmiotowe rozwiązania planistyczne oraz powody, dla których nie mogły być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że skarżący tak jak w zarzucie z dnia 28.08.2003 r., tak też w skardze zasadniczo kwestionował to, że opracowywanym planem nie zostały objęte wszystkie działki gruntu należące do jego gospodarstwa. Tymczasem właściwe organy już w trakcie sporządzania projektu oraz w podjętych uchwałach trafnie wskazywały skarżącemu, że obszar objęty planem nie może być większy od terenu określonego w uchwale o przystąpieniu do jego sporządzenia. Skarżący formułując w skardze zarzuty tego dotyczące całkowicie pomija ustalenia uchwały Rady Miejskiej G. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według treści tej uchwały i jej załącznika graficznego, przedmiotem opracowywanego planu stała się m.in. działka gruntu nr [...] obręb [...], będąca własnością skarżącego. Pozostałe działki wchodzące w skład jego nieruchomości, oznaczone nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...], nie znajdują się na terenie objętym planowaniem. Wskazać trzeba, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i obowiązuje wszystkich od momentu ogłoszenia. W konkretnej sprawie Rada Miejska z własnej inicjatywy, w ramach swych kompetencji określiła uchwałą obszar, co do którego potrzebne stało się sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji uchwała ta w sposób wiążący określiła zakres obszarowy planu, w kolejnych etapach jego opracowywania. Zwrócić trzeba uwagę, że przepis art. 12 u.z.p. wymaga, aby granice obszaru przewidywanego do objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostały określone na mapie stanowiącej załącznik graficzny do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. Takie właśnie rozwiązanie służyć ma precyzyjnemu określeniu przedmiotowego zakresu przyszłej regulacji. Jest to istotne, jeśli się zważy, że w zakreślonych uchwałą ramach obszarowych mieścić się musi cały kompleks czynności podejmowanych przez właściwe organy w toku procedury planistycznej. Skoro więc omawiana uchwała z [...] 2001 r. nie została zmieniona, ani też nie straciła swej mocy, to określony jej treścią zakres obszarowy jest wiążący, aż do uchwalenia planu. Tym samym grunt stanowiący działki nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] nie mógł być objęty przygotowywanym planem, ani też nie mogło być w tym planie zmienione jego przeznaczenie. Odnosząc się z kolei do przeznaczenia terenu działki nr [...] obr. [...], to organ w uzasadnieniu uchwały przedstawił przekonywującą argumentację wykazując, iż nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącego, co do przekształcenia tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że skarżący w odpowiedzi na pisma Prezydenta G. z dnia 27.11.2002 r. i 24.01.2003 r. zaakceptował wprowadzenie na omawianym terenie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, jako uzupełnienie funkcji podstawowej tj. produkcji, składów i usług. Takie w rezultacie rozwiązanie przyjęte zostało w projekcie planu. Zaznaczyć również trzeba, że przyjęcie propozycji zgłaszanej przez skarżącego byłoby sprzeczne z postanowieniami studium. Tymczasem w art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. ustawodawca przesądził o konieczności zachowania spójności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nieusprawiedliwione jest też twierdzenie zawarte w skardze, iż z naruszeniem interesu skarżącego, pozostawiono mu "bardzo okrojone gospodarstwo, zmuszając do dalszego gospodarowania". Pomijając ogólnikowość tej argumentacji, to zauważyć trzeba, iż w zarzucie z dnia 28.08.2003 r. złożonym do projektu planu S. G. nie kwestionował planowanego przebiegu drogi przez działkę nr [...] obr. [...] oraz wyłączenia tego terenu z funkcji rolniczej. Trudno zarzucić organowi nie rozważenie interesów skarżącego i wspólnoty gminnej, skoro przebieg drogi ruchu przyspieszonego i drogi wewnętrznej podyktowany był konkretnymi względami technicznymi i ekonomicznymi, wymienionymi w uzasadnieniu uchwały. Poza tym przyjęta w projekcie funkcja komunikacyjna była efektem uwzględnienia treści studium. Ponadto należy stwierdzić, że analiza ustaleń i rysunku planu nie potwierdza zarzutu o pozbawieniu możliwości racjonalnego wykorzystania terenu należącego do skarżącego zważywszy, iż oprócz działki nr [...] o powierzchni [...] m2 skarżący dysponuje jeszcze innymi działkami. W ramach przyjętych ustaleń planu skarżący ma wybór co do dalszego sposobu zagospodarowania swych nieruchomości. W myśl art. 37 u.z.p. tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Z drugiej strony przeznaczenie terenu objętego przedmiotowym planem daje skarżącemu możliwość przekwalifikowania swej działalności w kierunku usług, działalności produkcyjnej, bądź innej działalności gospodarczej. Poza oceną Sądu pozostały zarzuty dotyczące braku oczekiwanych przez skarżącego działań organów gminy w celu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. oraz opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałych działek położonych przy ul. K. Zagadnienia te bowiem wykraczają poza przedmiotowe granice rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.