II SA/Bd 811/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Marii M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody [...] kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 811/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 30 ust.5, 6 7 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm.) Prezydent Miasta W. orzekł o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszonej przez Marię M. w dniu [...] 2003 r. budowy oczka wodnego o powierzchni około 20 m2 na nieruchomości przy ul. [...] nr [...] we W. stanowiącej działkę nr 45/3 oraz nałożeniu na wyżej wymienioną obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tegoż oczka wodnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po uchyleniu przez Wojewodę [...] jego decyzji z dnia [...] 2003 r. realizując zalecenia organu II instancji uzyskał od inwestora uzupełniające zgłoszenie dokumenty - opis techniczny i rysunek oczka wodnego i dokonując oceny znajdujących się w aktach materiałów, przy uwzględnieniu opinii Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta W. z dnia [...] 2004 r., uznał, że projektowane oczko wodne może wpłynąć na zmianę stosunków wodnych na tym terenie oraz spowodować zalewanie nieruchomości sąsiedniej w czasie opadów atmosferycznych, a w konsekwencji - zachodzą określone w art. 30 ust.7 prawa budowlanego przesłanki mogące pogorszyć stan środowiska, a tym samym wprowadzić utrudnienia lub zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W odwołaniu od powyższej decyzji Maria M. podniosła, iż tarasowo-kaskadowe ukształtowanie nieruchomości, w której najwyżej położonym miejscu ma powstać oczko wodne, w sytuacji gdy zabudowa działki sąsiedniej usytuowana jest w terenie o spadku 12%, na naturalnym spływie wód opadowych, gruntowych i podskórnych, wyklucza zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 30 ust. 7 pkt 2 i 4 prawa budowlanego. Realizacja oczka wodnego nie zmieni bowiem stosunków wodnych między działką nr [...] a przyległą działka Urszuli J., gdyż wody opadowe będą spływać po naturalnym spływie w takim stopniu jak dotychczas i w związku z tym nie może być mowy o wprowadzeniu lub zwiększeniu uciążliwości dla tej działki. Zarzuciła nadto, iż organ I instancji nie wykazał w jakikolwiek sposób, że projektowane oczko wodne spowoduje wystąpienie przesłanek z art. 30 ust.7 prawa budowlanego, nie wykonał żadnych czynności zmierzających do określenia rzeczywistego stanu stosunków wodnych w korelacji między jej działką a działką Urszuli J. (nie powołał rzeczoznawcy, nie przeprowadził wizji lokalnej) oraz oparł się na opinii Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta W. z [...] 2004r. pozostającej w sprzeczności z decyzją wymienionego wydziału z dnia [...] 2003r., której kserokopię załączono do odwołania. Wojewoda [...] nie uwzględniając odwołania Marii M. decyzję Prezydenta Miasta W. utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zastosowanie art. 30 ust. 7 jest uzasadnione, gdyż zachodzą wynikające z tego przepisu przesłanki, to jest pogorszenie stanu środowiska oraz utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń, względnie uciążliwości dla terenów sąsiednich, a przeprowadzone dowody z akt sprawy są wystarczające. Nadto z uzasadnienia decyzji wynika, że ustawa prawo wodne nie daje możliwości powoływania biegłych d/s wodnoprawnych oraz wykonywania ekspertyz w tym zakresie. Decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. Maria M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniosła zarzuty: zajęcia przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta W. stanowiska w sprawie w formie sprzecznej z art.106 §1 i § 5 kpa wymagającym wydania postanowienia i z naruszeniem przepisów prawa wodnego, które nie upoważnia do wydawania opinii w zakresie zmiany stosunków wodnych, oparcia się przy wydawaniu decyzji na nie mającej wiążącego charakteru, wyrażającej przypuszczenia "oczko może wpłynąć" opinii organu ochrony środowiska w sytuacji, gdy z przedłożonego przez nią opisu technicznego i szkicu oczka wodnego jednoznacznie wynika, iż oczko wodne spełnia wszystkie niezbędne wymogi (wykonanie go zgodnie z opisem technicznym gwarantuje jego szczelność i utrzymanie stałego poziomu w nim wody, a przy intensywnych opadach będzie spełniało rolę zbiornika retencyjnego), przy czym w razie wątpliwości w kwestii oczka winien wypowiedzieć się biegły z dziedziny budownictwa. nie uwzględnienia jako dowodów decyzji Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta W. wydanej w dniu [...] 2003r. w sprawie nr [...] dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie położonym przy ul. [...] we W. szkodliwie wpływającej na grunty Urszuli J., utrzymanej w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] 2003r. obrazy art. 107 §3 kpa poprzez niespełnienie wynikających z tego przepisu wymogów przez uzasadnienie decyzji, w tym m.in. zawarcie w nim stwierdzenia, iż dowody z akt sprawy są całkowicie wystarczające bez wskazania o jakie dowody chodzi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc, iż organ i instancji przeprowadził odpowiednie postępowanie wyjaśniające i zebrał niezbędne opinie, w wyniku czego stwierdził, że planowana inwestycja może wpłynąć na zmianę stosunków wodnych na terenie sąsiednim poprzez możliwość zalewania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 30 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. 2003r. Nr 207 poz. 2016) organ, któremu zgłoszono zamiar realizacji obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia jest uprawniony do nałożenia w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie tego obiektu, jeżeli jego realizacja może między innymi spowodować pogorszenie stanu środowiska albo wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Użyte przez ustawodawcę określenie "może ... spowodować" oznacza, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji obligującej do uzyskania pozwolenia na budowę organ wbrew podnoszonemu w skardze zarzutowi nie musi wykazywać, że wykonanie obiektu spowoduje wyżej wymienione negatywne skutki. Wystarczy wykazanie możliwości zaistnienia takich skutków. Stąd posłużenie się powyższym określeniem zarówno w opinii Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta W. z dnia [...] 2004r., jak i decyzjach organów I i II instancji w odniesieniu do przesłanek określonych w art. 30 ust.7 pkt 2 i 4 prawa budowlanego było prawidłowe. Udowodnienie natomiast, że projektowane oczko wodne wpłynie na zmianę stosunków wodnych, konsekwencją czego będzie zalewanie w czasie opadów atmosferycznych sąsiedniej nieruchomości, będzie wymagane w przypadku podejmowania negatywnej dla skarżącej decyzji kończącej postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę wymienionego wodnego oczka. Z tego też między innymi powodu, zakres postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę musi znacznie odbiegać od rodzaju i zakresu czynności wymaganych od organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji na gruncie art.30 ust.7 prawa budowlanego. W zakresie tego ostatniego postępowania nie można zatem domagać się podejmowania przez organ działań w rozmiarze właściwym dla procedury poprzedzającej uzyskanie pozwolenia na budowę. Z przepisu art.30 ust.7 prawa budowlanego wynika, że decyzja nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ nie musi, lecz może wydać tego rodzaju decyzję w razie zaistnienia wyszczególnionych w nim okoliczności. Jakkolwiek korzystając z uznania administracyjnego organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór ten nie może być dowolny. Musi on wynikać z wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania. Dotyczy to nie tylko organu I instancji, lecz również organu odwoławczego, który obligowany jest do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowej sprowadza się do zbadania, czy organ przed podjęciem takiej decyzji zastosował się do powyższego wymogu rozważenia i wyjaśnienia okoliczności sprawy, który to obowiązek wynika z art.7, 77§1 i 80 kpa. W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone należytym rozważeniem podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, na co wskazuje treść zawartego w tejże decyzji uzasadnienia. Organ II instancji dysponując opinią Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta W. z dnia [...] 2004r. w żaden sposób nie odniósł się do wskazywanej w odwołaniu Marii M. na okoliczność, iż nie może być mowy o możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko i sąsiednią nieruchomość planowanego obiektu, załączonej do tegoż odwołania wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. w dniu [...] 2003r. przez Naczelnika wyżej wymienionego Wydziału w sprawie zmiany stanu wody na gruncie położonym przy ul. [...] we W. decyzji ostatecznej nr [...], które to odniesienie ewentualnie uzasadniałaby uprzednie przeprowadzenie dowodu z niektórych dokumentów zawartych w aktach sprawy sygn. [...] oraz uzyskanie od organu ochrony środowiska w powyższej kwestii uzupełniającej opinii. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. zawarto ogólnikowe stwierdzenie, że przeprowadzone dowody z akt sprawy są całkowicie wystarczające, lecz jak trafnie zarzucono w skardze nie podano, o jakie akta chodzi. Decyzja ta nie spełnia zatem wymogów określonych w art. 107 §3 kpa. Uzasadnienie stanowi integralną część rozstrzygnięcia - dyspozytywnej części decyzji. W myśl wymienionego przepisu na organie ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów poprzez wskazanie nie tylko faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, lecz również miedzy innymi przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności podnoszonych argumentów. Skrótowe uzasadnienie decyzji organu II instancji w efekcie nie dokonania, w nawiązaniu do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, wyczerpujących wyjaśnień i ustaleń, nie zawiera tych wszystkich elementów. Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] dotknięta jest uchybieniami przepisom procedury mogącymi mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 §1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że przepis art. 106 §5 kpa nie miał zastosowania w odniesieniu do wydanej w dniu 18 marca 2004r. przez organ ochrony środowiska opinii, bowiem, jak wynika z §1 tego artykułu, forma postanowienia jest wymagana, jeśli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (art.30 ust.7 prawa budowlanego nie zawiera tego wymogu). Nadto nie jest trafny pogląd, iż Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta W. nie był uprawniony do wyrażenia w niniejszej sprawie na wniosek Prezydenta Miasta W. swej opinii, gdyż ograniczenie w tym zakresie dotyczy postępowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001r. prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zmianami), a poza tym oczko wodne planowane przez skarżącą nie należy sensu stricte do urządzeń wodnych w rozumieniu art.9 ust.1 pkt 19 wymienionej ustawy. Wskazana opinia nie miała wiążącego charakteru, lecz organ miał prawo się nią posłużyć. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270).