II SA/Bd 812/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Wójt Gminy G., po rozpatrzeniu wniosku M. S. (inwestora), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewid. [...], położonej w obrębie [...], gm. G.. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez H. K. – właściciela sąsiedniej działki nr [...] (skarżącego), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na nieprzeprowadzenie prawidłowej analizy sąsiedztwa inwestycji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Wójt Gminy G. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że posiada ona takie same wady jak decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. Podniósł, że takie parametry jak wielkość powierzchni zabudowanej w stosunku do powierzchni działki objętej inwestycją, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu budynku, posiadają identyczne graniczne maksymalne wartości zakwestionowane przez SKO w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., tj. odpowiednio 0,15 m, 10 m i 9 m. Skarżący wskazał, że organ I instancji nie wprowadził nakazanych decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. korekt, w związku z czym zakwestionowana decyzja zasługuje na uchylenie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie oraz treści art. 4 ust. 1, ust. 2, 59 ust. 1, 52 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej "u.p.z.p.") organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie") oraz uwagami Kolegium zawartymi w poprzedniej decyzji kasacyjnej. Wyjaśnił, że główny zarzut wobec uprzednio uchylonej decyzji polegał na objęciu analizą zabudowy znajdującej się poza obszarem analizowanym, zaś aktualnie organ rozszerzył nieznacznie obszar analizowany do całych działek, które poprzednio tylko w niezabudowanej części znalazły się w obszarze analizy. Organ stwierdził, że tym razem granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości ok. 80 m od granic terenu inwestycji, podczas gdy poprzednio było to 60 m, i takie rozszerzenie należy uznać za uprawnione. Przywoławszy treść §4, §5, §6 i §8 organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanym przypadku prawidłowo wyznaczona została linia zabudowy w odległości 6 m od jezdni drogi, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w przedziale od 0,1 do 0,15 przy wskaźniku dla jednej z działek objętej obszarem analizowanym kształtującym się na poziomie 0,18, szerokość elewacji frontowej od 3 m do 10 m przy szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym w przedziale od 3 do 13 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 3 do 9 m przy średniej wysokości w obszarze analizowanym kształtującej się na poziomie 6,5 m oraz wysokość górnej kalenicy w przedziale od 3 do 9 m przy parametrze tym kształtującym się na obszarze analizowanym w przedziale od 3 do 11 m. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja prawidłowo wyznacza parametry w przedziale od – do, odmiennie niż w uchylonej decyzji o warunkach zabudowy, gdzie wyznaczono jedynie wielkości maksymalne, a ponadto obszarem analizowany objęto zabudowania znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie poza nim. W skardze na powyższą decyzję H. K. zarzucił jej naruszenie §5, §6 i §7 rozporządzenia oraz wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że: - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu została wyznaczona na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego wynoszącego 0,7, podczas gdy w decyzji określono wskaźnik w przedziale od 0,004 do wartości maksymalnej 0,15; - w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 7,2 m, podczas gdy w decyzji określono ten parametr na 10 m, w przedziale od 3 m do 13 m, a więc przekraczając 20% możliwej tolerancji; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono od 3 m do maksymalnie 9 m, podczas gdy dla istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym 6,5 m. Skarżący podniósł, że z zamieszczonej w decyzji analizy nie wynika, iż wskaźniki spornych wielkości mają znacznie odbiegać od wartości średniej, przyjmując w dwóch wskazanych przypadkach wartości maksymalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej – "p.p.s.a.") doprowadziła Sąd do wniosku, że wniesiona skarga zasłużyła na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją utrzymująca wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie. Jednym z warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tereny, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Analiza spełnienia powyższego warunku następuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. jak wcześniej wskazano), które określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p.). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość wyznaczenia w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy parametrów określonych w §5, §6 oraz §7 rozporządzenia, tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W §5 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W §6 ust. 1 rozporządzenia ustalono zaś, że szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją 20%. W myśl z kolei §7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym, zgodnie z §7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Każdy z wyżej wymienionych parametrów może być wyznaczony w innej wielkości niż wynikającej ze wskazanego w sposobu jego ustalenia (inny wskaźnik, inna szerokości i inna wysokość) pod warunkiem, że wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust. 1 rozporządzenia (odpowiednio §5 ust. 2, §6 ust. 2 i §7 ust. 4). Zgodnie zaś z §3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 5 u.p.z.p. Po pierwsze wskazać należy, że organy obu instancji w sposób nieuzasadniony ustaliły wartość parametru szerokości elewacji frontowej w przedziale od 3 m do 10 m. Pierwotną wadą jest tutaj przede wszystkim dowolne określenie tego parametru w formie "widełek" z wartością maksymalną 10 m, podczas gdy, jak wynika z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, zwracał się on o ustalenie szerokości elewacji frontowej wynoszącej właśnie 10 m (k. 1 akt adm.). Takie ustalenie komentowanego parametru stanowi rozpoznanie sprawy ponad żądanie wnioskodawcy i traktować je należy jako działanie bez podstawy prawnej. (vide wyrok NSA z dnia 40 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1330/18 – dostępny jw.). Po drugie, jak wynika z opracowanej na potrzeby postępowania analizy funkcji i cech zabudowy, średnia szerokość elewacji frontowej nieruchomości występujących w obszarze analizowany wynosi 7,2 m. Zgodnie zatem z wytycznymi zawartymi w §6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej dla zamierzonej zabudowy powinna zostać określona w wartości 7,2 m z tolerancją 20%, co – po wykonaniu prostego rachunku matematycznego – prowadzi do wyniku od 5,76 m do 8,64 m. Przyjęcie wartości innej, zgodnie z zastrzeżeniem §6 ust. 2 rozporządzenia, powinno wynikać z treści analizy urbanistycznej przeprowadzonej w oparciu o §3 ust. 1 rozporządzenia. W analizie zaś, w przedmiotowej kwestii, zawarto jedynie wzmiankę, że maksymalna szerokość elewacji występująca na obszarze analizowanym wynosi 13 m. W ocenie Sądu powyższe nie pozwala przyjąć, że organ w sposób prawidłowy wykazał, że przyjęta przezeń wartość komentowanego parametru wynika z analizy urbanistycznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości (vide wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt. 766/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt, że w obszarze analizowanym występuje dany maksymalny wskaźnik nie przesądza automatycznie o tym, że przyjmując go za obowiązujący nie zakłóci to ładu przestrzennego. Wykazanie, że tak nie będzie, obciąża organ, skoro odstępuje on od przyjęcia omawianego wskaźnika zgodnie z regułą zawartą w rozporządzeniu, a korzysta z rozwiązania wyjątkowego, które jednak oparte jest na warunku wykazania tego dopuszczalności w analizie. Wytyk w przedmiocie niedostatecznego uzasadnienia przyjętej wartości (brak wykazania, że wynika on z analizy urbanistycznej) dotyczy też parametru w postaci wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej inwestycją. W kwestionowanej decyzji wskaźnik ten określono jako przedział od 0,1 do 0,15, podczas gdy z analizy załączonej do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na obszarze analizowanym właściwym spornej inwestycji przyjmuje on wartość 0,07. Pomijając już nieścisłość pomiędzy wartością najniższą wskazaną w decyzji, a uwidocznioną w analizie (0,1 i 0,004), tak istotna rozbieżność komentowanych wartości powinna znaleźć szczegółowe uzasadnienie w treści uzasadnienia decyzji, które powoływać winno z kolei z przesłanek zawartych w analizie urbanistycznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ, podobnie jak w przypadku szerokości elewacji frontowej, lakonicznie wskazał, iż na terenie obszaru analizowanego średni wskaźnik wynosi 0,07, wskaźnik w odniesieniu do działki inwestora wyznaczono na 0,15 i mieści się on w przedziale od 0,004 do 0,15. Sąd nie powziął wątpliwości, że tak przyjęty przedział uznać należy za dowolny, tym bardziej, że wartość maksymalna przyjętych "widełek" pokrywa się z wartością komentowanego parametru zamierzonej inwestycji, i okoliczność ta nie została w jakikolwiek sposób uzasadniona. Mając ponadto na uwadze, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki inwestora uzależniony jest od wartości przyjętej dla szerokości elewacji frontowej, uznać należy, że w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowego wyznaczenia parametru szerokości elewacji (jak w niniejszej sprawie) wskaźnik wielkości powierzchni automatycznie traci aktualność. Szerokość elewacji frontowej ma bowiem wpływ na wartość komentowanego wskaźnika i dopiero jej prawidłowe wyznaczenie umożliwi prawidłowe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Już zatem tylko z tego powodu zarzut nieprawidłowego określenia ww. wskaźnika uznać należało za zasadny. Za zasadny uznać należało też zarzut nieprawidłowego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak wynika z §7 ust. 1 regułą w wyznaczaniu tego parametru powinno być przedłużenie krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ewentualny uskok przy tak przedłużanej krawędzi obliguje organ, stosownie do §7 ust. 2, do określenia średniej wysokości występującej na obszarze analizowanym. Jak wynika akt sprawy, działka inwestora o numerze [...] leży między działką nr [...], gdzie wysokość elewacji frontowej wynosi 7 m, oraz niezabudowaną działką nr [...], przy czym obie wymienione działki sąsiadują z kolei z działkami zabudowanymi budynkami o wysokości 9 m. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęcie zatem maksymalnej wysokości na poziomie 9 m znalazłoby uzasadnienie, albowiem dwa budynki znajdujące się w sąsiedztwie działki inwestora mają taką właśnie wysokość, jeden zaś jest niewiele niższy (7 m). Powyższe ustalenie powinno jednak zostać skrupulatnie przez organ uzasadnione, a to ze względu na treść §7 ust. 4 – takie określenie wysokości byłoby bowiem niezgodne zarówno ze sposobem jej wyznaczania z §7 ust. 1 (przedłużenie krawędzi), jak i z §7 ust. 3 (wartość średnia) rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie w ogóle nie została podjęta próba określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (tj. według zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia). Nie zostało także w analizie wskazane przesłanki odstąpienia od tej metody określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zamiast tego zarówno analizujący, jak też organ stwierdzili, że ustalenie ww. wysokości na poziomie maksymalnym 9 m nie przekroczy maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji budynku w obszarze analizowanym (9m), wskazując jednocześnie, iż średnia komentowana wartość kształtuje się na obszarze analizowanym na poziomie 6,5 m. Aktualizuje się tutaj zatem wyrażona wcześniej uwaga o niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek kierujących organem do takiego, a nie innego ustalenia innej wartości danego parametru. Ponadto zarzucić organowi należy, że – podobnie jak w przypadku parametru szerokości elewacji frontowej – przyjął i tutaj formę wyznaczenia "widełek", mimo iż we wniosku wysokość zamierzonego budynku została wyraźnie określona na 9 m, w związku z czym powielić należy argumentację dotyczącą nieprawidłowości takiego działania. Wskazane wyżej uchybienia, stanowią o naruszeniu przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego, skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy winny rozstrzygnąć sprawę po sporządzeniu poprawnej analizy, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500 zł).