II SA/Bd 815/12

Dnia 28 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 roku sprawy ze skargi D. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy[...], na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.; zwanej w skrócie "u.g.n.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz § 1 uchwały Nr XVIII/168/08 Rady Gminy [...] z dnia 25 marca 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego Nr 65, poz. 1090) – ustalił opłatę adiacencką w wysokości 12270 zł z tytułu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 37/1, położonej w obrębie ewidencyjnym[...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia[...], – zobowiązał do uiszczenia opłaty adiacenckiej skarżącego D. Sz. Organ ustalił, że na wniosek skarżącego, decyzją z dnia [...] (która stała się ostateczna w dniu [...]r.) zatwierdzony został podział działki nr 37/1 (powierzchnia 3,7500 ha) na sześć nowych działek. Dwie z nich: nr 37/5 (powierzchnia 0,0515 ha) i nr 37/6 (powierzchnia 0,0024 ha) – stanowią drogi publiczne. Trzy zaś: nr 37/2 (powierzchnia 0,2698 ha), nr 37/3 (powierzchnia 0,1228 ha) i nr 37/4 (powierzchnia 0,1212 ha) – są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. Przy obliczaniu różnicy wartości nieruchomości uwzględniono stan nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział pomniejszając ją o powierzchnię 0,0539 ha przeznaczoną pod drogi publiczne oraz nie uwzględniając powierzchni wydzielonej działki nr 37/7 (powierzchnia 3,1823), która nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obliczona w ten sposób różnica wartości nieruchomości przed podziałem, wg stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, i po podziale, wg stanu na dzień, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, stosownie do sporządzonego operatu szacunkowego wynosi 40900 zł. Wobec tego, mając na względzie ustaloną w § 1 uchwały Nr XVIII/168/08 Rady Gminy [...] z dnia [...]r. stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości tj. 30 % różnicy wartości nieruchomości – opłata w przedmiotowym przypadku wynosi 12270 zł. Odwołując się skarżący podniósł, że działka nr 37/1 po podziale stanowiła w dalszym ciągu nieruchomość rolną i jej wartość nie wzrosła w wyniku podziału, ponadto grunty rolne są zwolnione od opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej zwane "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że podział nieruchomości - działki nr 37/1, nastąpił na podstawie decyzji Wójta Gminy[...], która stała się ostateczna w dniu [...]r. Organ I instancji wydając decyzję ustalającą opłatę adiacencką zachował termin przewidziany w art. 98a ust. 1 u.g.n. Zdaniem Kolegium wartość nieruchomości przed i po podziale została ustalona przez rzeczoznawcę w sposób zgodny z art. 98a u.g.n. oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w uchwale Nr XVIII/168/08 Rady Gminy [...] z dnia 25 marca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która obowiązywała w dniu wydania decyzji o opłacie i na jej podstawie prawidłowo zastosowano stawkę 30 %. Odnośnie zarzutu odwołującego Kolegium podniosło, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podzielony obszar działki nr 37/1 na działki nr 37/2, nr 37/3 i nr 37/4 oznaczony jest symbolem 26 MN/U i jest przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia zatem dotychczasową funkcję terenu rolnego na teren inwestycyjny, a tym samym stwarza warunki prawne do wykorzystania go pod zabudowę jednorodzinną i usługi. Dzięki podziałowi działki nr 37/1 powstały nowe nieruchomości, które mogą funkcjonować odrębnie i mogą być przedmiotem sprzedaży i zainwestowania na ww. cele określone planem. Aktualne zapisy w ewidencji gruntów, stwierdzające, że przedmiotowe działki są gruntami rolnymi, nie stoją na przeszkodzie dokonaniu zmiany sposobu wykorzystania gruntu. Zmiana danych objętych tą ewidencją nastąpi bowiem dopiero po dokonaniu zmiany sposobu wykorzystania gruntu tj. po zakończeniu zabudowy wydzielonych działek. W skardze do sądu administracyjnego D. Sz. podniósł, że zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. obowiązuje trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej, liczony od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna tj. od [...]r. Z kolei zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. trzyletni termin dotyczy ustalenie opłaty w tym terminie decyzją ostateczną. Kolegium wydało decyzję w dniu 9 lipca 2012 r. tj. po upływie trzyletniego terminu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium dla dochowania określonego w 98a ust. 1 u.g.n. trzyletniego terminu na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką wystarczające jest, aby decyzja taka została wydana, a nie żeby była ostateczna. Bieg terminu należy zaś liczyć od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, tj. w przedmiotowej sprawie od dnia [...]r., co oznacza, że termin trzyletni upływał z dniem [...] r. Organ I instancji wydał natomiast decyzję o opłacie w dniu 4 czerwca 2012 r. tj. przed upływem terminu trzyletniego. Odnośnie wskazywanego przez skarżącego art. 145 ust. 2 u.g.n. Kolegium podniosło, że przepis ten dotyczy postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej ustalanej na skutek budowy infrastruktury technicznej, a nie na skutek podziału nieruchomości, jak w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazuje skarżący. Zasadnie podnosi Kolegium, że przepisem, na podstawie którego w kontrolowanej sprawie winien zostać określony termin na wydanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej jest art. 98a ust. 1 u.g.n., a nie art. 145 ust. 2 u.g.n. Należy mieć bowiem na względzie, iż opłata adiacencka może być ustalana z różnych tytułów. Przepis art. 145, na którego ustęp 2 skarżący się powołuj, w ustępie 1 stanowi, że "wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi." Tymczasem powodem ustalenia wobec skarżącego opłata adiacenckiej nie była okoliczność wymieniona w cytowanym art. 145 u.g.n., ale wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Jest to przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej wskazana w art. 98a u.g.n., którego ustęp 1 zdanie pierwsze przewiduje, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu." Słusznie zatem Kolegium wywodzi, że w przedmiotowej sprawie należało rozważyć zachowanie terminu trzyletniego określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Stosownie do zdania trzeciego tego przepisu "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne." Błędny jest natomiast pogląd Kolegium, iż z cytowanego przepisu wynika, że dla zachowania tak określonego terminu wystarczające jest, iż w zakreślonym przez ustawodawcę terminie zostanie w ogóle wydana decyzja ustalające opłatę adiacencką, nie jest natomiast konieczne, aby decyzja ta stała się w ww. terminie ostateczną. Należy wskazać, że stosownie do poglądu zawartego w wyroku 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 5/09, opubl. w ONSAi WSA z 2010 r. Nr 3 poz. 43), zapadłego w trybie art. 187 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") "upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną." Jak wskazano w uzasadnieniu tego wyroku – opłata adiacencka określona w art. 98a ust. 1 u.g.n., w przeciwieństwie do opłaty adiacenckiej określonej w art. 145 ust. 2 u.gn., ma charakter w pełni daninowy, związany z uzyskaniem korzyści na skutek samego podziału nieruchomości, co pociąga bardziej rygorystyczne dla gminy rozwiązanie odnośnie czasu, w którym opłata ma być ustalona. Wskazany przez ustaowdawcę w art. 98a ust. 1 u.g.n. termin trzyletni jest terminem materialnym, po którym nie może nastąpić zdarzenie, którego termin dotyczy tj. nie może być wydana decyzja ustalająca opłatę adiacencką. Powyższa wykładania, którą Sąd podziela, ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej w kontrolowanej sprawie mogła zapaść w terminie trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o podziale przedmiotowej nieruchomości z dnia [...]r., przy czym w tym terminie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej powinna zyskać walor ostateczności. Wbrew twierdzeniu skarżącego, zaskarżona ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...] r. nie zapadła po upływie tak obliczanego terminu. Zarówno skarżący jak i organ błędnie wskazują dzień, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Jak wynika z akt sprawy, decyzja o podziale z dnia [...] r. została doręczona skarżącemu (będącemu jedyną stroną postępowania), w dniu [...] r., w którym to dniu skarżący zwrócił się o nadanie klauzuli ostateczności decyzji. Taką klauzulą Wójt swoją decyzję opatrzył, wskazując, że decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu [...] r. To wskazanie organu jest oczywiście sprzeczne z treścią art. 16 § 1 k.p.a. zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Od decyzji z dnia [...] r., będącej decyzją organu pierwszej instancji, skarżącemu służyło odwołanie i prawa tego nie mógł się on zrzec. Oznacza to, że wbrew treści klauzuli, którą opatrzona została decyzja o podziale nieruchomości, decyzja ta stała się ostateczna po upływie 14 dni od dnia doręczenia jej skarżącemu, tj. dopiero z upływem [...] r. W konsekwencji termin trzyletni na wydanie decyzji ostatecznej ustalającej opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości upływał z dniem [...] r. Zaskarżona decyzja Kolegium została tymczasem wydana w dniu [...] 012 r. i doręczona skarżącemu w dniu[...]. Został zatem w sprawie zachowany termin trzyletni na wydanie ostatecznej decyzji określającej opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd dostrzegł, że operat szacunkowy, który zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. jest opinią rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości – pozbawiony jest podpisu rzeczoznawcy oraz jego pieczęci i daty podpisu. Tymczasem zgodnie z § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego "rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego." Brak własnoręcznego podpisu rzeczoznawcy, wraz z pieczęcią i datą złożenia podpisu, jest równoznaczne z naruszeniem cytowanego przepis rozporządzenia, co zdaniem Sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak własnoręcznego podpisu powoduje bowiem niemożność zweryfikowania, czy dokument będący podstawą ustalenia wartości nieruchomości, a tym samym wysokości opłaty adiacenckiej, pochodzi od osoby, która posiada wymagane ustawą o gospodarce nieruchomościami kwalifikacje i może być podstawą orzekania przez organ administracji. Brak zweryfikowania przez organ, od kogo pochodzi operat szacunkowy jest także naruszeniem wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu Kolegium winno orzec stosując się do powyższego stanowiska Sądu, w szczególności odnośnie wykładni art. 98a ust. 1 u.g.n. co do upływu terminu do orzekania o opłacie adiacenckiej.