II SA/Bd 815/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. A. O., reprezentowana przez radcę prawnego B. S- P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. Znak sprawy: [...], przyznającą jej od dnia [...] kwietnia 2019 r. na czas nieokreślony świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – K. L. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1b i ust. 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy: Otóż decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Burmistrz Miasta odmówił A. O. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę – K. L., uznając, że strona nie spełnia ustawowej przesłanki wynikającej z treści art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy niepełnosprawność matki znajdującej się pod opieką strony powstała po ukończeniu 25 roku życia. Odnosząc się natomiast do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. na tle art. 17 ust.1b ustawy, skutków prawnych opisanych w tym wyroku, organ podniósł, iż obowiązujący stan prawny określony tym przepisem obliguje organ niezależnie od indywidualnych rozstrzygnięć samorządowych kolegiów odwoławczych czy wojewódzkich sądów administracyjnych, które są wiążące w danej sprawie. Organ podkreślił, iż zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. A. O. reprezentowana przez ww. pełnomocnika wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy świadczeniach rodzinnych z pominięciem okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca opisując stan faktyczny sprawy i obowiązujący stan prawny, a także przywołując wykładnię z orzecznictwa sądowo -administracyjnego oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazała, że powołany art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle tych okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.17 ust. 1b i ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przyznało bezterminowo A. O. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. L. począwszy od [...] kwietnia 2019 r. Organ odwoławczy za bezsporne uznał, że matka skarżącej – K. L. ur. [...] czerwca 1944 r., jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W dokumentacji sprawy znajduje się orzeczenie Komisji Lekarskiej z [...] stycznia 1996 r. nr [...], z którego wynika, iż K. L. została zaliczona do 1 -szej grupy inwalidzkiej, trwale, co zgodnie z art. 3 pkt 21 d ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza legitymowaniem się znacznym stopniem niepełnosprawności, przy czym nie można ustalić od kiedy istnieje ustalone inwalidztwo. Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z którym wydanie, w stanie faktycznym analogicznym do niniejszej sprawy, orzeczeń odmawiających prawa do przedmiotowego świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji gdy TK orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Kolegium uznało, że nie jest dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za niezgodny z Konstytucją. Tym samym organ II instancji uznał, że postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie nie było prawidłowe i stwierdził, że A. O. spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zainteresowana nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad matką i sprawuje nad nią opiekę w związku z czym była uprawniona do zasiłku dla opiekuna. Matka, jako osoba wymagająca opieki zgodnie z powołanym wyżej orzeczeniem, legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności bezterminowo. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: nr [...] zmienionej decyzją nr. [...] z dnia [...] listopada 2018 r., była uprawniona do zasiłku dla opiekuna, przyznanego na podstawie ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz.U. 2016r, poz. 162). W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ, cytując treść art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśnił stronie, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Organ na wniosek strony, działając na podstawie art. 155 k.p.a, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylił w/wym. decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: nr [...] zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. ,na mocy której zainteresowana była uprawniona do zasiłku dla opiekuna, przyznanego na K. L. na okres od [...] lipca 2013 r. bezterminowo. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania decyzją dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wobec powyższego organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie uznał brak negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust 5 pkt 1 lit b ustawy. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, Kolegium stwierdziło, że sporne orzeczenie w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało uchylić w całości i przyznać zainteresowanej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo począwszy od [...] kwietnia 2019 r.. Organ odwoławczy zaznaczył, że początkowa data przyznania świadczenia determinowana była datą wydania decyzji o uchyleniu orzeczenia, na podstawie którego strona była uprawniona do zasiłku dla opiekuna i w tym zakresie decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. działa na przyszłość. Na potwierdzenie stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych- wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. II SA/Wr 762/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2017 r., sygn. II SA/Wa 500/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Ke 308/17 -system Lex. Organ podał również wyliczenie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] kwietnia 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] kwietnia 2019 r., a nie od dnia złożenia wniosku o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej w części decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. o sygn. akt [...] i ustalenie na rzecz A. O. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] lutego 2019 r. na czas nieokreślony. Na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 210 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na datę złożenia wniosku w dniu [...] lutego 2019 r. do Burmistrza Miasta o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką K. L. Skarżąca przytoczyła treść art. 24 ust. 2 i art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazała, że organ nie wzywał skarżącej do uzupełnienia jakiejkolwiek dokumentacji. W świetle powyżej wskazanych okoliczności brak było podstaw prawnych, aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne przyznane na jej rzecz do ram czasowych od dnia [...] kwietnia 2019 roku. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko, że początkowa data przyznania świadczenia pielęgnacyjnego determinowana była datą wydania decyzji o uchyleniu orzeczenia, na podstawie którego strona była uprawniona do zasiłku dla opiekuna. Do dnia [...] kwietnia 2019 r. istniała przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zdecydowało o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od najwcześniejszego możliwego terminu, tj. od dnia uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną w niej podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza ich nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Kontrola pod względem zgodności z prawem sprawowana jest wyłącznie z punktu widzenia interesu publicznego polegającego na zapewnieniu legalnego działania organów administracyjnych i przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, zwanej dalej w skrócie, tak jak dotychczas: "ustawa"). Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przedmiotem oceny Sądu jest reformacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r., znak sprawy: [...] o uchyleniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskowanego w związku z opieką nad matką i jednoczesnym przyznaniu tego świadczenia , bezterminowo od dnia [...] kwietnia 2019 r. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. [...] lutego 2019 r., pobierała ona przyznany decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], zasiłek dla opiekuna, przyznany na podstawie ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Powyższy zasiłek został przyznany skrzącej na wniosek z dnia 16 maja 2014 r. (art. 5 ust. 1 ww. ustawy). Dopiero na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nastąpił przełom w stosowaniu przepisu art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z poszanowaniem gwarancji konstytucyjnych. Ma racje skarżąca, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Co do zasady wniosek skarżącej złożony w dniu [...] lutego 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien skutkować przyznaniem pomocy za miesiąc luty. Nie można jednak pominąć tego, że stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie wymusił zastosowanie przez organ w pierwszej kolejności ograniczenia ustawowego wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne istniała negatywna przesłanka do przyznania pomocy w żądanym zakresie, spowodowana ustalonym dla skarżącej prawem do zasiłku dla opiekuna. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy stosować w pierwszeństwie przed przesłankami z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślić należy, że nie tylko dokumenty załączone przez skarżącą do wniosku mają wpływ na ocenę merytoryczną sprawy. Również wpływ na wynik sprawy mają dokumenty znane organowi z urzędu, do których należy zaliczyć decyzję o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna. Dopiero w formie prawnej zniesienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca dało możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca przewidział sytuacje dotyczące zbiegu świadczeń w art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dając stronie możliwość swobodnego wyboru jednego z nich. Zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Organ w sprawach przyznania świadczeń rodzinnych nie działa z urzędu, lecz wyłącznie na wniosek strony. W związku z powyższym, dopóki nie została usunięta z obrotu prawnego decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, dopóty niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2019 r. Ograniczenia ustawowe wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych dopiero ustały z chwilą wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. , o uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. W tej dacie doszło do ostatecznego usunięcia z obrotu prawnego przyznanego skarżącej zasiłku dla opiekuna. Z uwagi na skutki decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa, organ II instancji w zaskarżonej decyzji reformacyjnej prawidłowo przyznał świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia [...] kwietnia 2019 r. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.