II SA/Bd 821/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...]. Prezydent G. decyzją z dnia [...].04.2015 r., wydaną na podstawie art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 8, art. 3 ust.3, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163; ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", po rozpatrzeniu wniosku W. G. (skarżącego), przyznał jemu na okres od 1 lutego 2015 r. do 28 lutego 2018 r., tj. do czasu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie w formie niepieniężnej, tj. talonu żywnościowego i jednocześnie odmówił przyznania zasiłku stałego w okresie od 1 lutego 2015 r. do 28 lutego 2018 r. w wysokości 529 zł miesięcznie w formie pieniężnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący spełnia ww. kryteria, tzn.: jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, pozostającą bez żadnego źródła utrzymania. W związku z powyższym przysługuje skarżącemu zasiłek stały w wysokości określonej w art. 37 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, tj. różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, określonym w § 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, tj. 542 zł a dochodem tej osoby z tym, że zgodnie z § 1 pkt 2 lit. c ww. rozporządzenia maksymalna kwota zasiłku stałego wynosi miesięcznie 529 zł. Ponadto organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżący jest osobą nadużywającą alkohol o czym świadczą zgłoszenia napływające ze środowiska: w 2014 roku był doprowadzony w celu wytrzeźwienia do Centrum Pomocy osobom nietrzeźwym, bezdomnym kobietom i osobom w stanie kryzysu, 11 kwietnia 2015 r. był widziany przez pracownika socjalnego w stanie wskazującym na spożycie alkoholu. (podszedł do pracownika socjalnego chwiejnym krokiem i wówczas pracownik socjalny poczuł woń alkoholu - notatka służbowa sporządzona dnia 21.04.2015 r.). Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej: rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W ocenie organu opisana wyżej sytuacja uzasadnia przyznanie pomocy w innej, aniżeli pieniężna forma. Podkreślono także, że w sprawie skarżącego należy nadal zachowywać szczególną ostrożność i nie dopuścić do marnotrawienia środków, ponieważ źródłem utrzymania skarżącego jest pomoc z tutejszego ośrodka. Mając zatem na celu zapewnienie skuteczności i efektywności przyznanej pomocy ze środków publicznych oraz uniknięcie ryzyka ich marnotrawienia z uwagi na problem skarżącego polegający na nadużywaniu alkoholu, postanowiono odmówić przyznania zasiłku stałego w formie pieniężnej i realizować przysługujące świadczenie w formie niepieniężnej, tj. talonu żywnościowego. Końcowo organ stwierdził, że w myśl art. 11 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stwierdził, że nie pije i nie nadużywa alkoholu już od dłuższego czasu ze względu na stan zdrowia. Aktualnie jest bardzo ciężko chory, ma nowotwór krtani i skóry, przewlekle cierpi też na chorobę kręgosłupa. W izbie wytrzeźwień spał po pożarze swojego mieszkania bo nie stać go było na hotel, ale nieprawdą jest aby był wtedy pod wpływem alkoholu. Nikt też nie mógł czuć od niego alkoholu ponieważ oddycha przez rurkę, którą zawsze ma osłoniętą. Odnośnie zdarzenia z 11.04.2015r. skarżący wyjaśnił, że tego dnia bardzo źle się czuł, był bardzo słaby i słaniał się na nogach. W takim stanie podszedł do pracownika socjalnego aby powiedzieć dzień dobry. Nie był jednak pod wpływem alkoholu. Chwiał się prawdopodobnie z powodu niskiego ciśnienia. Skarżący wniósł, aby organ spytał jego opiekunki, która przychodzi do niego codziennie od poniedziałku do piątku, czy kiedykolwiek w okresie od października 2014r. był po spożyciu alkoholu lub by coś wskazywało na to, że pije alkohol. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) decyzją z dnia [...].05.2015 r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt. 1, art. 11 ust. 1 oraz art. 106 ust. 3a i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO przytoczyło treść mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i stwierdziło, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki ustawowe, od których zależy prawo do zasiłku stałego w maksymalnej wysokości, tj. w kwocie 529 zł miesięcznie. Przyznanie tego świadczenia w formie bonu żywnościowego SKO wyjaśniło cytując art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. SKO stwierdziło, że zastosowanie sankcji wynikającej z tego przepisu, polegającej na przyznaniu pomocy w formie niepieniężnej nastąpiło na skutek stwierdzenia przez pracownika socjalnego negatywnych zachowań świadczeniobiorcy, w postaci nadużywania alkoholu, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zdaniem SKO organ I instancji orzekając o przyznaniu skarżącemu pomocy w formie świadczenia niepieniężnego, a tym samym stosując najłagodniejszą formę przeciwdziałania marnotrawstwu świadczeń, działał w ramach obowiązującego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w zaistniałych okolicznościach sprawy i w świetle mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzja o przyznaniu W. G. pomocy w formie niepieniężnej jest w pełni uzasadniona. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny i obowiązujące przepisy ustawy o pomocy społecznej SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zakwestionowania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie SKO skarżący ponownie zaprzeczył jakoby pił alkohol i podkreślił, że oddycha przez rurkę więc nie można wyczuć od niego alkoholu. Przedstawił takie same wyjaśnienia, jak w odwołaniu i dodatkowo poprosił o obecność biegłego lekarza otolaryngologa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm.) – dalej: "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). Na mocy art. 145 § 1 ppsa uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 3 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ppsa. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ppsa sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością eliminacji z obrotu prawnego tej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 182; ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały ustala się w wysokości w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 1 ustawy pod pojęciem "całkowita niezdolność do pracy" należy rozumieć całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 27.02.2015 r. został uznany za niepełnosprawnego w stopniu umiarkowanym do dnia 28.02.2018r., oraz że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 01.02.2015r. Organy ustaliły ponadto, że skarżący nie posiada żadnego dochodu i jest osobą samotnie gospodarującą. Skarżący spełnił więc wszystkie przesłanki do otrzymania zasiłku stałego, w wysokości określonej w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w maksymalnej kwocie 529 zł miesięcznie, a co za tym idzie decyzję przyznającą mu ten zasiłek należy uznać za trafną. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast to, czy organy miały podstawy, aby odmówić przyznania skarżącemu tego świadczenia w formie pieniężnej i przyznać go w formie talonu żywnościowego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia w tym zakresie organ I instancji stwierdził jedynie, że w 2014 r. skarżący był doprowadzony w celu wytrzeźwienia do Centrum Pomocy osobom nietrzeźwym, bezdomnym kobietom i osobom w stanie kryzysu, oraz że 11 kwietnia 2015 r. był widziany przez pracownika socjalnego w stanie wskazującym na spożycie alkoholu - podszedł do pracownika socjalnego chwiejnym krokiem i wówczas pracownik socjalny czuł woń alkoholu. Natomiast SKO stwierdziło, że przyznanie pomocy w formie niepieniężnej nastąpiło na skutek stwierdzenia przez pracownika socjalnego negatywnych zachowań świadczeniobiorcy, w postaci nadużywania alkoholu, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wskazać w tym miejscu należy, że przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy jest możliwe w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych Wynik przeprowadzonej przez Sąd analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie potwierdza w sposób jednoznaczny stanowczych twierdzeń organów jakoby skarżący marnotrawił przyznawane świadczenia przez nadużywanie alkoholu (na inne sposoby marnotrawienia środków finansowych organy nie wskazały). W aktach sprawy znajduje się jedynie notatka służbowa pracownika socjalnego, z której wynika, że skarżący w dniu 11.04.2015 r. podszedł do niej chwiejnym krokiem i wtedy wyraźnie poczuła woń alkoholu (notatka k – 10 akt administracyjnych). Ponadto jest też notatka z rozmowy telefonicznej z Centrum Pomocy osobom nietrzeźwym, bezdomnym kobietom i osobom w stanie kryzysu, z której wynika że w okresie od stycznia 2014 r. skarżący przebywał w Centrum jeden raz – w dniu 25.08.2014 r. (notatka k – 5 akt administracyjnych). Co do oby dwóch okoliczności skarżący wypowiedział się w odwołaniu z dnia 4.05.2015 r. Twierdził, że w Centrum Pomocy osobom nietrzeźwym przebywał w związku z pożarem jego mieszkania i że niemożliwym jest, aby ktoś wyczuł wtedy od niego alkohol, po pierwsze dlatego, że ze względu na stan zdrowia go nie pije, a poza tym oddycha przez rurkę a nie ustami. Co do spotkania z pracownikiem socjalnym w dniu 11.04.2015 r. to skarżący wyjaśniał, że tego dnia bardzo źle się czuł i słaniał się na nogach prawdopodobnie z powodu zbyt niskiego ciśnienia. Wyjaśnienia te skarżący konsekwentnie powtórzył w skardze. Rozpatrując odwołanie organ II instancji, pomimo że jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu okoliczności, ani się do nich w żaden sposób nie odniósł. Jest to o tyle istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, że z akt sprawy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że skarżący jest bardzo poważnie chory, co może być powodem zaprzestania picia przez niego alkoholu. Mogłaby tą istotną dla sprawy okoliczność wyjaśnić opiekunka, o co zresztą skarżący w odwołaniu wnosił, która jak twierdzi skarżący przychodzi do niego od października 2014 r. codziennie, przez 5 dni w tygodniu i w ostatnim czasie mierzyła mu też ciśnienie krwi, które było niskie. SKO dowodu tego nie przeprowadziło. Ażeby potwierdzić fakt picia alkoholu przez skarżącego należałoby także przesłuchać w charakterze świadka pracownika socjalnego, który sporządził notatkę służbową z dnia 21.04.2015 r. i to w sposób umożliwiający skarżącemu obecność przy tym przesłuchaniu, co byłoby zgodne z art. 79 kpa, czego żaden z organów nie uczynił. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy osoba podejrzewana przez organ administracji o nadużywanie alkoholu stanowczo temu zaprzecza, powołując się na zły stan zdrowia i wskazując na tak poważne schorzenia, jak rak krtani i skóry, niewystarczającym jest poczynienie przesądzających wynik sprawy ustaleń wyłącznie na podstawie "czucia woni alkoholu" przez dwie osoby (pracownika socjalnego i pracownika Centrum Pomocy osobom nietrzeźwym), które nie zostały przesłuchane w charakterze świadków. Organy nie wyjaśniając w sposób dostateczny kwestii picia alkoholu przez skarżącego, co najmniej przedwcześnie uznały, że marnotrawi on środki uzyskane w ramach pomocy społecznej, co skutkowało niekorzystnym dla skarżącego rozstrzygnięciem w postaci, jak stwierdził to organ II instancji "sankcji" polegającej na przyznaniu pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności, uznając że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, a to art. 7, 8, 11, 15, 75, 77 § 1 i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał za konieczne uchylenie tej decyzji, jak również z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy decyzji organu I instancji. O powyższym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 cytowanej na wstępie rozważań ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku.