II SA/Bd 821/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 31 stycznia 2018 r. nr XLVII/253/2018 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 i ust. 3 oraz § 10 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę. II SA/Bd 821/18 UZASADNIENIE Rada Miejska w Gniewkowie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. 2017 r., poz. 1875) oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289), podjęła uchwałę nr XLVII/253/2018 z 31 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gniewkowo. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu. Prokurator wnosząc o stwierdzenie nieważności: § 2 uchwały oraz § 5, § 6 i § 10 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do tejże uchwały. Prokurator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia i powtórzenie w Regulaminie przepisów ustawy stanowiącej podstawę jego uchwalenia oraz innych ustaw. W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do § 6 ust. 1 załącznika do uchwały skarżący wskazał na przekroczenie ustawowej delegacji poprzez wprowadzenie zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na terenach publicznych. Według skarżącego § 6 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały sprowadza się do nakazu odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych, po uprzednim przyjęciu przez łapacz oleju lub odstojnik oraz do zakazu zanieczyszczania gleby i nakazu zbierania odpadów w zbiornikach do tego przeznaczonych – co wynika już z innych przepisów. W odniesieniu do § 10 Regulaminu skarżący wskazał na nieczytelność zapisów pkt 3 i 4. Za wykraczające poza ustawowe upoważnienie i zakres pojęć "czystość i porządek" skarżący uznał zapisy regulaminowe nakładające na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek sprawowania właściwej opieki. Wątpliwości skarżącego wzbudził również zapis nakładający na właściciela psa bezwzględny obowiązek nakładania kagańca w momencie zwalniania ze smyczy. Na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. skarżący cofnął częściowo skargę – co do wniosku o stwierdzenie nieważności § 2 uchwały oraz § 5 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ, działający przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości. Rada Miejska nie podzieliła zarzutu kwestionującego § 6 Regulaminu. W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, że zgodnie z zapisami ust. 1 pojazdy mogą być poddane myciu i naprawie nie tylko w myjniach i warsztatach naprawczych, ale również na terenach publicznych – w miejscach wyłącznie do tego wyznaczonych. W ocenie organu zapisy regulaminowe w tym zakresie odpowiadają intencji ustawodawcy. Ponadto zwrócono uwagę, że zarzuty sformułowane wobec ust. 2 i 3 ograniczają się do doktryny, a autor skargi nie zawarł w tej części żadnych rozważań. Odnośnie § 10 uchwały – to zdaniem organu – sam zarzut "nieczytelności" podniesiony w skardze nie może odnieść skutku w postaci stwierdzenia nieważności uchwały, a ponadto w razie nie dających się usunąć wątpliwości natury prawnej, wszystkie je należy tłumaczyć zgodnie z zasadą in dubio pro reo – tj. na korzyść oskarżonego. Za nieuprawnione organ uznał również odwoływanie się przez skarżącego do uregulowań zawartych w ustawie o ochronie zwierząt. Ochrona zwierząt jest bowiem czym innym niż ochrona przed zwierzętami. Obowiązek zapewnienia właściwej opieki oznacza sprawowanie takiej opieki, aby zwierzęta nie wyrządziły żadnej szkody i krzywdy osobom postronnym. Nie sposób też, zdaniem organu, dopatrzeć się jakiegokolwiek naruszenia norm prawnych w sformułowaniu zwolnienia psa ze smyczy, tylko gdy ten jest w kagańcu i jedynie w miejscach wyznaczonych i oznakowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna – poza zarzutem nieważności § 6 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Gniewkowie nr XLVII/253/2018 podjęta 31 stycznia 2018 r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego z 2018 r., poz. 690. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2017 r., poz. 1875 – zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 – zwanej dalej "u.c.p.g."). Jest poza sporem, że zaskarżona Uchwała – jak każda uchwała mająca za przedmiot regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie – jest aktem prawa miejscowego. Wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiego aktu należy stwierdzić, że mieści się ona w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; jest aktem: o zasięgu lokalnym i rangi podustawowej, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; a ponadto aktem wymagającym ogłoszenia. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 ze zm.). Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu (załącznika do zaskarżonej uchwały), jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. W myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. – regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: - wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; - rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników; - częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; - innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; - obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; - wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; - wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący i powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do zaskarżonych przepisów Regulaminu i związanych z nimi zarzutów należy wskazać, co następuje. W odniesieniu do zarzutu nieważności § 6 ust. 1 Regulaminu to Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego. W ocenie Sądu sformułowanie zarzutu w tej części wynika z błędnego rozumienia zaskarżonego zapisu. Przepis nie formułuje bowiem zakazu mycia i naprawy pojazdów na terenach publicznych, a jedynie ogranicza mycie i naprawę pojazdów na terenach publicznych do miejsc wyznaczonych – a to mieści się w granicach upoważnienia ustawowego (mieści się w zakresie ustalenia wymagań co do mycia i napraw pojazdów, o którym mowa w/w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g). Sąd uznał jednak pozostałe zarzuty skargi za zasadne. Co do zarzutu odnoszącego się do unormowań zawartych w § 6 ust. 2 i 3 -Regulaminu to zauważyć należy, iż formułują one zakazy i nakazy (nakaz odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych i zakaz zanieczyszczania wód i gleby). Po pierwsze przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w gminach nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Zapis ust. 2 i 3, zdaniem Sądu pozostaje też w sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji. Nakaz odprowadzania ścieków w sposób określony w Regulaminie powiela bowiem istniejące regulacje ustawowe. Dotyczy to ustanowienia obowiązku "odprowadzania powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego" - jako kwestii częściowo uregulowanej w przepisach u.p.c.g. oraz ustawy Prawo wodne i przepisach wykonawczych (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego). Jako powtórzenie materii ustawowej Sąd ocenił również treść § 6 ust. 3 zaskarżonego Regulaminu, w których zobowiązano właściciela nieruchomości do określonego postępowania z odpadami komunalnymi. Obowiązek ten wynika bowiem z art. 5 ust. 1 u.p.c.g. Ponadto należy zauważyć, że .warunek odnoszący się do zakazu zanieczyszczania wód lub gleby jest niemożliwy do dochowania przez adresatów Regulaminu ze względu na jego zbytnią ogólnikowość. Przez swą ogólnikowość nie może przynieść zamierzonego skutku. Organ winien mieć na uwadze, że przepisy aktów prawnych powinny być tak zredagowane, aby wyrażały intencję uchwałodawcy w sposób dokładny i zrozumiały. Związane jest to z zasadą precyzji w redagowaniu przepisów prawnych, według której przepisy powinny być tak skonstruowane, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis. Sąd podziela również zarzut skargi co do nieważności § 10 Regulaminu. Przy czym w ocenie Sądu konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego dotyczy także pkt 1 tego paragrafu. Określa on bowiem obowiązki osób właścicieli psów w sposób zbyt daleko idący wobec treści upoważnienia dla organu stanowiącego gminy, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Sąd oczywiście dostrzega, że z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów, dla których już samo luźne bieganie psów może stanowić co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Jednakże Regulamin wprowadzając generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy nie określa żadnego wyjątku. Zagadnienie to było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12 (dostępny na stronie CBOIS). Sąd podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń (przepisu penalizującego niezachowanie ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w uzasadnieniu do w/w wyroku "generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych". NSA podkreślił, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. W tym miejscu Sąd chciałby zwrócić uwagę na ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840). Z przepisu art. 10a ust. 3 tej ustawy wynika, że obowiązkiem właściciela jest takie zwalnianie psa ze smyczy, aby zachowywać nad nim kontrolę. Innymi słowy, jeżeli tylko właściciel psa potrafi sprawować nad nim kontrolę w inny sposób niż przez trzymanie go na smyczy, np. poprzez wykorzystywanie umiejętności zwierzęcia wynikających z odpowiedniej tresury, to wymóg ustawowy jest zrealizowany. W świetle tej regulacji za niedopuszczalny, zdaniem Sądu, uznać należy taki sposób ukształtowania zaskarżonego Regulaminu, który może (stosownie do art. 10 ust. 2a u.c.p.g., przewidującego odpowiedzialność karną za nieprzestrzeganie obowiązku ustanowionego w regulaminie w sprawie trzymania czystości i porządku) prowadzić do penalizowania zachowania, będącego prawidłową realizacją obowiązku ustawowego. Powyższe uwagi w całości odnoszą się ponadto do treści pkt. 4 § 10 Regulaminu i w tym zakresie należało w pełni podzielić zarzuty skargi. Odnosząc się do zapisu o sprawowaniu właściwej opieki (§ 10 pkt 3 Regulaminu) to warto podkreślić, że jest on pozbawiony doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat. Rada gminy, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważniona została do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów i stanów pożądanych. Obowiązek "sprawowania właściwej opieki" o jakim mowa w/w przepisie Regulaminu, nie jest wystarczająco sprecyzowany. Powoduje to, że ustalenie, czy w danym, konkretnym przypadku obowiązek nałożony mocą aktu prawa miejscowego został wypełniony byłoby kwestią zbyt ocenną i trudną do zweryfikowania. Wobec uznania zatem, że przepis § 10 uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, Sąd również stwierdził jego nieważność. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność § 6 ust. 2 i 3 załącznika do Uchwały oraz § 10 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Regulaminu. W pozostałym zakresie (co do żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1) Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).