II SA/Bd 821/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] maja 2023 r. [...] w przedmiocie przyznania dodatku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję. U z a s a d n i e n i e: Komendant [...] Regionalnej Bazy Logistycznej w K. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r., na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 89 oraz art. 104 ust. 1 i 3 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 536), zwanej dalej: "u.s.w.ż.z." w zw. z art. 795 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o Obronie Ojczyzny (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2305), zwaną dalej: "ustawą o obronie Ojczyzny", § 2, § 6 ust. 1 pkt. 2 w zw. z § 28 ust. 2, § 27 ust. 1 pkt. 4 i 4a, rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2021 r. poz. 966), zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2016 r., przyznał płk P. M., zwanemu dalej: "stroną", "żołnierzem" lub "skarżącym", w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w ostatnim miesiącu pełnienia służby, tj. za m-c. listopad 2022 r. dodatek służbowy z tytułu pełnienia służby w następujących jednostkach organizacyjnych: Jednostce Wojskowej Nr [...] oraz Dowództwie Komponentu Wojsk [...] w wysokości 7/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego obowiązującej w dniu zwolnienia ze służby tj. [...] zł., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że żołnierz rozkazem personalnym Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2022 r. został z dniem [...] listopada 2022 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Stwierdzono, że żołnierz otrzymywał dodatek służbowy z tytułu pełnienia służby w następujących jednostkach organizacyjnych: - Jednostce Wojskowej Nr [...] w okresie: od [...].02.2013 r. do [...].12.2013 r., - Dowództwie Komponentu Wojsk [...] w okresie: od [...].01.2017 r. do [...].11.2020 r., w okresie [...].12.2020 r. do [...].10.2022 r. zgodnie z art. 89 u.s.w.ż,z. Wyjaśniono, że powyższe ustalono w oparciu o niżej wymienione dokumenty: - Decyzja Nr [...] z dnia [...].02.2013 r. Dowódcy JW Nr [...] w W. - Decyzja Nr [...] z dnia [...].01.2017 r. Dowódcy Komponentu Wojsk [...] w K. - Decyzja Nr [...] z dnia [...].01.2018 r. Dowódcy Komponentu Wojsk [...] w K. - Decyzja Nr [...] z dnia [...].12.2020 r. Dowódcy Komponentu Wojsk [...] w K. Wskazano, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt. 2 (nie wskazano aktu prawnego – uwaga Sądu), żołnierzowi zawodowemu który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje w wysokość 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym - jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. Wyjaśniono, że wysokość kwoty ostatnio pobieranego dodatku przyznanego decyzją Nr [...] z dnia [...] .06.2008 r. Dowódcy JW. [...] K., wynosi [...] kwoty bazowej, tj. [...] zł. x 0,45 = [...] zł. Stwierdzono, że biorąc powyższe pod uwagę oraz okres pobierania dodatku specjalnego tj. 6 lat, 8 m-cy., 14 dni. (tj. 7 lat) stronie przyznano dodatek służbowy w wysokości 7/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego obowiązującej w dniu zwolnienia ze służby tj.( [...] zł. x 7/10= [...] zł.) [...] zł. Podniesiono, że zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej nastąpiło na podstawie przepisów u.s.w.ż.z., ponieważ zgodnie z art. 795 ustawy o obronie Ojczyzny, do żołnierzy zawodowych przeniesionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do rezerwy kadrowej albo do dyspozycji stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej: "kpa", decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na wyjątkowo ważny interes strony tj. jak najszybszą wypłatę należności związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że organ powołuje się na fakt zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, co nie odpowiada prawdzie, albowiem skutecznie został wniesiony środek zaskarżenia od decyzji Nr [...] MON z dnia [...] listopada 2022 r. tj. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Dlatego też, jak wskazano, przedmiotowa decyzja nie była ostateczna w rozumienia przepisów kpa, nie nadano jej również rygoru natychmiastowej wykonalności. Dodano, że skarżący wniósł po "zawiadomieniu o wszczęciu postępowania" wniosek o wyłączenie pracowników resortu ON M. B. oraz G. B., lecz wniosek ten nie został formalnie rozpatrzony przed wydaniem decyzji Nr [...] MON z dnia [...] listopada 2022 r. Wskazano, że do dnia złożenia odwołania nie został rozpatrzony wniosek skarżącego w przedmiocie udzielenie urlopu wychowawczego (pomimo pozytywnej opinii prawnej DK MON) oraz orzeczenie RWKL o konieczności udzielenie urlopu dla podratowania zdrowia. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2023 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 89 oraz art. 104 ust. 1 u.s.w.ż.z., § 2, § 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 28 ust. 1 oraz § 27 ust. 1 pkt 4 i 4a rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2016 r., w zw. z art. 795 ustawy o obronie Ojczyzny, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdzono, że żołnierz zachowując ustawowy termin do wniesienia środka zaskarżenia, wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Szefa Inspektoratu Wsparcia SZ za pośrednictwem Komendanta [...] Regionalnej Bazy Logistycznej. Wyjaśniono, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych jako organ wyższego stopnia wobec Komendanta [...] Regionalnej Bazy Logistycznej w rozumieniu art. 17 pkt 3 i art. 127 § 2 kpa. Podzielono pogląd organu I instancji, zgodnie z którym zwolnienie skarżącego nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z. Przepis ten określa niewyznaczenie na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej jako przesłankę obligatoryjnego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Podstawę wg. organu odwoławczego, do zastosowanie przepisów dotychczas obowiązującej ustawy pragmatycznej stanowi art. 795 ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym do żołnierzy zawodowych przeniesionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do rezerwy kadrowej albo do dyspozycji stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjaśniono, że skoro żołnierz przebywał w rezerwie kadrowej w dniu wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny, to zasadnym było zastosowanie przepisów u.s.w.ż.z., do naliczenia należności z tytułu zwolnienia. Wyjaśniono, że z tej samej przyczyny zastosowano rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2016 r. Wskazano też, że żołnierz nie dochował terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji zwalniającej go z zawodowej służby wojskowej i dlatego jest ona ostateczna. Dlatego też wszelkie podnoszone przez stronę naruszenia w toku postępowania w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy pozostają poza zakresem niniejszego postępowania i nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast naliczenia należności przyznanej skarżoną decyzją zostały dokonane prawidłowo. W skardze złożonej do Sądu, skarżący zaskarżył powyższą decyzję w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w celu umorzenia postępowań jako bezprzedmiotowych. W uzasadnieniu skargi powołano się na argumentację zawartą w odwołaniu oraz wskazano, że ww. decyzje całkowicie pomijają fakt ochrony strony postępowania w związku z złożeniem wiążącego organ wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego oraz rodzicielskiego. Argumentowano, że powyższa ochrona wynika wprost z przepisów pragmatyki służbowej i czyniła bezprzedmiotowymi wszelkie "postępowania" związane ze zwolnieniem strony z zawodowej służby wojskowej, w tym skarżone decyzje finansowe. Wskazano, że środki wypłacone w wyniku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zostały zrealizowane i wydane na utrzymanie przez skarżącego. Zarzucono, że decyzja organu II instancji zawierała ponadto błędne pouczenie co do terminu wniesienia środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi w całości, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu błędnego pouczenia o środku zaskarżenia, organ odwoławczy przyznał, że omyłkowo wskazał w pouczeniu, że stronie przysługuje prawo wniesienia skargi na decyzje w terminie 14 dni, podczas gdy powinien zawrzeć pouczenie o możliwości wniesienia skargi na decyzje w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 112 kpa, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, lecz z uwagi na terminowe wniesienie przez stronę środka zaskarżenia zgodnego z pouczeniem, odstąpiono od wydania postanowienia o sprostowaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie pisemne wypowiedzenie się w sprawie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nadesłane przez organ odwoławczy akta sprawy nie są kompletne, albowiem brak jest akt personalnych skarżącego, jak i dokumentów, które przesądziłyby, czy zasadniczy zarzut strony, co do braku waloru ostateczności decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2022 r. o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy jest zasadny. Z art. 133 § 1 p.p.s.a., wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również na ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie na kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., I SA/Wa 1058/07, LEX nr 357507, i wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2331/12, LEX nr 1495266). Pomimo faktu, że Sąd w niniejszej sprawie wezwał organ odwoławczy do nadesłania pełnych akt sprawy, organ odwoławczy nie wykonał tego obowiązku, a uchylając się od niego twierdził, że nie jest w ich posiadaniu z uwagi na toczenie się innej sprawy skarżącego. Trzeba stwierdzić, że obowiązkiem organu administracji jest takie zabezpieczenie materiału dowodowego, by znajdował się on każdorazowo w kontrolowanej przez sąd sprawie. Zabezpieczenie to może polegać na dokonaniu kopii akt lub ich odpisów. Brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oznacza niemożność dokonania przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego orzeczenia i już z tych tylko względów, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, albowiem Sąd nie mógł stwierdzić czy zarzut o nieostateczności decyzji o zawonieniu ze służby jest zasadny oraz nie mógł też dokonać analizy prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie przyznanego dodatku służbowego. W sytuacji wyjaśnienia podstawowej w przedmiotowej sprawie kwestii spornej co do ostateczności ww. decyzji o zwolnieniu ze służby, to należy wskazać, że w sytuacji potwierdzenia prawidłowości stanowiska organu odwoławczego o skutecznym zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem [...] listopada 2022 r., za słuszny należałoby uznać pogląd organów, że podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.s.w.ż.z., stanowi art. 795 ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym do żołnierzy zawodowych przeniesionych przed dniem wejścia w życie tej ustawy do rezerwy kadrowej albo do dyspozycji stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie 23 kwietnia 2022 r. Skoro więc skarżący zostałby przeniesiony do rezerwy kadrowej przed tą datą i stan ten trwał do momentu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r., to w rezerwie kadrowej był w okresie sprzed wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny. Poza sporem było, że rozkazem personalnym Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2022 r. żołnierz został z dniem [...] listopada 2022 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Jak już to wskazano wyżej, spór dotyczył natomiast okoliczności, czy ww. rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, było ostateczne. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ ostateczność rozstrzygnięcia pozwalałaby organowi uznać, że skutki zwolnienia żołnierza weszły do obrotu prawnego i są dla niego wiążące, co w konsekwencji rodziłoby obowiązek naliczenia i wypłacenia mu należnego świadczenia. Wobec zakwestionowania przez żołnierza ostateczności decyzji o jego zwolnieniu ze służby, organ stwierdził, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony z przekroczeniem terminu do jego wniesienia i dlatego też ww. decyzja stała się ostateczna. Stanowisko organu w tym zakresie – jak już to podkreślono - nie zostało jednak potwierdzone załączonymi do sprawy dokumentami – pomimo żądania Sądu. Przepisy kpa, nie normują problematyki opatrywania decyzji klauzulą stwierdzającą, że decyzja stała się ostateczna. W świetle przepisów kpa, nie ma podstaw do oczekiwania, że decyzja zostanie opatrzona takową klauzulą, jak również, że zostaną w treści tej klauzuli wskazane powody uzyskania przez decyzję cechy ostateczności, np. upływ terminu do złożenia wniosku przez stronę o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego opatrywanie decyzji wydanych przez te organy "klauzulą ostateczności" jest zbędne. Umieszczenie natomiast na odpisie decyzji wydanej w I instancji odcisku pieczęci o treści "decyzja ostateczna" lub umieszczenie adnotacji o tej treści nie ma znaczenia wiążącego, więc rozstrzygającego zagadnienie rzeczywistej ostateczności decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego też zbędne byłoby czynienie ustaleń na okoliczność urzędowej adnotacji na decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2022 r. o zwolnieniu strony ze służby lub zaopatrywanie ww. decyzji w stosowną adnotację. Należało więc przyjąć, że dla ustalenia ostateczności tej decyzji niezbędna jest dokumentacja, na podstawie której można stwierdzić, czy skarżący złożył od ww. decyzji środek odwoławczy i jakie były jego dalsze losy prawne. Brak dokumentów w tym zakresie, jak już wskazano, czyni niemożliwą kontrolę Sądu co do słuszności omawianego zarzutu nieostateczności rozkazu o zwolnieniu strony ze służby wojskowej, a w konsekwencji przyczynę usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Trzeba jednak stwierdzić, że istnieje też druga, dodatkowa przyczyna do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd. Nie można bowiem przejść do porządku nad brakiem dokonania przez organ odwoławczy koniecznych merytorycznych ustaleń w przedmiotowej sprawie odnoszących się do przyznanego dodatku. Skoro organ ten uznał, że skarżący został skutecznie zwolniony ze służby, to winien był ponowne rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie i w konsekwencji powyższego dokonać wyliczenia wysokości ww. dodatku i tym samym dokonać oceny prawidłowości przyznanego przez organ I instancji świadczenia. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał omawianego wyliczenia, stwierdzając jedynie o prawidłowości rozstrzygnięcia bez podania jakichkolwiek w tym zakresie argumentów. Nie przeanalizował więc prawidłowości ustalenia wysokości należnego skarżącemu dodatku przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie dokonał też oceny zasadności nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że w zasadniczej części rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy. Powyższe rozważania korespondują ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art 15 kpa, polega no dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 442/20). Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań, jak i załączą całość akt administracyjnych.