II SA/Bd 823/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi 1. oddala skargę, 2. oddala wniosek pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] uchyliło zaskarżoną przez P. decyzję Starosty N. z dnia [...] 2005r. orzekającą na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 100 poz. 1085 ze zm.) o odrzuceniu zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi nieruchomości stanowiącej działki nr [...] położonej w S. oraz tego rodzaju zgłoszenia dotyczącego nieruchomości położonych w K. (dz. Nr [...]), N. (dz. Nr [...]), K. (dz. Nr [...]), S. (dz. Nr [...]) i M. (dz. Nr [...]) i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako powód uchylenia decyzji Starosty N. wskazano brak określenia mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia daty powstania skażenia ziemi oraz nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, podczas której strony mogłyby zapoznać się z argumentacją organu decyzyjnego i wyrazić przed wydaniem decyzji swoje stanowisko w sprawie. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej Starosta . ponownie orzekając w niej o odrzuceniu wymienionych wyżej zgłoszeń P. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jakkolwiek P. przejął w 1999r. w ramach restrukturyzacji sektora państwowego nieruchomości po wykreślonej z dniem 7 września 1999r. z rejestru handlowego Centrali Produktów Naftowych S.A., to dokonane w dniu 30 czerwca 2004r. zgłoszenia o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na wyszczególnionych w nich nieruchomościach nie zawierało wyników badań potwierdzających skażenia gleby ani w okresie przed 1999r., ani w okresie w okresie od 1999r. do chwili zgłoszenia. Na wezwanie zaś do uzupełnienia zgłoszeń P. przedłożył wyniki przeprowadzonych w dniu 27 lipca 2004r. badań w obrębie nieruchomości położonych w N., K., K., M. i S., przy czym tylko na tej ostatniej nieruchomości ziemia nie odpowiadała standardom jakości, ale na dzień wykonania badania, to jest 27 lipca 2004r. Z kolei skażenie gruntu na nieruchomości w S. udokumentowano w 2001r. w opracowanej w tymże roku uproszczonej dokumentacji hydrogeologicznej. Tak więc w obydwu przypadkach zgłoszonych zanieczyszczeń nie przedstawiono badań sprzed 1999r., w związku z czym nie wykazano, że ich sprawcą była poprzednio władająca gruntem C. Z tego powodu obydwie nieruchomości nie podlegają wpisaniu do rejestru, o którym mowa w art. 110 Prawa ochrony środowiska, zaś pozostałe nieruchomości - z uwagi na niestwierdzenie zanieczyszczenia gruntu. Odwołując się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od decyzji Starosty N. P.. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący się zarzucił naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przerzucenie przez organ obowiązku poszukiwania dowodów wyłącznie na wnioskodawcę. Kolejny podniesiony w odwołaniu zarzut, to naruszenie art. 75 kpa i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska ... (Dz. U. nr 100 poz. 1085) poprzez przyjęcie, że użyty w wymienionym przepisie termin "wyniki badań" oznacza wyniki badań laboratoryjnych. Zdaniem strony za wynik badań w sektorze paliwowym mogą być uznane także wnioski z naocznych oględzin, gdyż ustawodawca nie przesądził, jaka powinna być metoda badania stopnia zanieczyszczenia, a tym samym zastosowanie mają ogólne zasady postępowania administracyjnego. Dlatego w zgłoszeniu o zanieczyszczeniach, zawarto stwierdzenie, że powierzchnia ziemi wymienionych w nim nieruchomości jest zanieczyszczona, jako wynik naocznych oględzin zanieczyszczonego terenu, a sprawcą tych zanieczyszczeń był poprzednik prawny zgłaszającego, który prowadził działalność w zakresie obrotu paliwami. Z powyższego powodu odwołujący się uważa, że w treści zgłoszenia przedstawił informacje, które w świetle brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy oraz przyjętej praktyki stanowią "wyniki badań" Poza tym nie znajduje uzasadnienia w świetle treści art. 12 ust. 2 ustawy zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że wyniki badań powinny uwzględniać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia we władanie nieruchomości. W toku postępowania P. będzie dążył do wykazania, że nieruchomość była zanieczyszczona już w dniu jej przejęcia, lecz na etapie zgłoszenia wystarczające jest stwierdzenie dwóch przesłanek niezbędnych dla wszczęcia postępowania, którymi są zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz spowodowanie tego zanieczyszczenia przez inny podmiot. Również zdaniem odwołującego się, organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu nie wyjaśnił daty powstania skażenia gruntów ograniczając się do stwierdzenia, że załączone wyniki badań wykazują zanieczyszczenie, ale wykonane zostały w 2001r. i lipcu 2004r. Przeprowadzenie badań we wskazanych datach nie oznacza, że zanieczyszczenie nie powstało znacznie wcześniej zwłaszcza, że CPN użytkowała przedmiotowe nieruchomości przez ponad 20 lat. Decyzją z dnia [...] 2005r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty N.. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że odpowiedzialność za szkodę w środowisku naturalnym ma charakter stosunku prawnorzeczowego, a więc związana jest z konkretną nieruchomością. P. jako następca prawny Centrali Produktów Naftowych, co praktycznie zostało rozstrzygnięte stanowiskiem organu założycielskiego, działającego w imieniu Skarbu Państwa - Ministerstwa Skarbu Państwa, przejął wszelkie zobowiązania, w tym odpowiedzialność za skażenie występujące na przejętych nieruchomościach, co stanowi koszt który musi być wkalkulowany przez każdy podmiot przejmujący skażone grunty. Kodeks spółek handlowych z dnia 15 września 2000r. (Dz.U. 94, poz.1037 ze zm.) w art. 494 § 2 dopuszcza możliwość sukcesji administracyjnej. Organ odwoławczy nadto wskazał, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 100 poz. 1085 ze zm.) władający nieruchomością, na której nastąpiło zanieczyszczenie ziemi zobowiązany jest do wskazania innych podmiotów, które przed 1 października 2001r. zanieczyściły grunty będące w ich władaniu. Przepis ten nie wprowadza jednak zasady "zanieczyszczający płaci", a tym samym nie zwalnia takich podmiotów jak P. od ryzyka odpowiedzialności. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego nieokreślenia przez organ I instancji daty skarżenia gruntu SKO stwierdziło, że mimo, iż ustawa weszła w życie w październiku 2001r., dopiero w 2004r. wykonano badania stanu zanieczyszczenia nieruchomości, w związku z czym pojawia się wątpliwość, czy faktycznie zostały one w takim stanie przez C. przekazane, czy też zanieczyszczenie nie powstało w okresie późniejszym np. w wyniku złego zabezpieczenia obiektu. Jeśli natomiast chodzi o wymienione w zgłoszeniu jako zanieczyszczone nieruchomości położone w K., N., M. i K., to badania przeprowadzone w lipcu 2004r. nie wykazały skażenia gruntu, co potwierdzone zostało przez P. podczas rozprawy administracyjnej. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie. W skardze ponowione zostały podniesione wcześniej w odwołaniu zarzuty: obrazy art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy ( nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego) i nieuwzględnienie słusznego interesu strony, naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2001r. poprzez przyjęcie, że wyniki badań, o których mowa w tym przepisie oznaczają wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych oraz, iż muszą one potwierdzać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia nieruchomości, a nadto dodatkowo zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że poprzednik prawny C. nie jest "innym podmiotem" niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie. Skarżący wskazał, że stwierdzenie przez organ I instancji, iż zanieczyszczenia wykazały badania wykonane w 2001r. i lipcu 2004r. nie oznacza ustalenia daty powstania skażenia na nieruchomościach wymienionych w zgłoszeniu mimo, że kwestia ta została uznana przez SKO za kluczową dla dalszego biegu postępowania. Zdaniem skarżącego w zgłoszeniu o zanieczyszczeniach zawarto wynik naocznych oględzin zanieczyszczonego terenu potwierdzających fakt zanieczyszczenia, co winno być uznane przez organ za wyniki badań w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r., a jeśli uznał on przedstawione w zgłoszeniu informacje za niedostateczne, winien wezwać skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego. Poza tym na etapie zgłoszenia wystarczające jest dla wszczęcia postępowania stwierdzenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz, iż spowodował je inny podmiot, a nie wykazanie na podstawie wyników badań stopnia zanieczyszczenia gruntu na dzień przejęcia nieruchomości. Według skarżącego wykładnia literalna art. 12 ustawy, z której wynika, że należy wskazać inny podmiot i udowodnić, iż to on jest sprawcą zanieczyszczenia wyklucza stosowanie argumentacji o następstwie prawnym. Skoro jednak o nim mowa, to jakkolwiek P. jest następcą prawnym C., to w dacie wykreślenia C. z rejestru (7 września 199r.) obowiązywał art. 463 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934r. - kodeks handlowy (Dz.U. 57 poz. 502 ze zm.), który wg. poglądów doktryny nie obowiązywał swym zakresem sukcesji publicznoprawnej i dopiero w nowym kodeksie handlowym (ustawa z dnia 15 września 2000r. - Dz.U. nr 94 poz. 1037) wprowadzono zasadę sukcesji administracyjnej, jednak ograniczoną przepisami tegoż kodeksu. Niezależnie od tego obowiązek przywrócenia środowiska do właściwego stanu nie był w dacie połączenia się spółek C. i P. stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. W myśl bowiem art. 82 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. 1994r. nr 49, poz. 196 ze zm.) jednostka organizacyjna i osoba fizyczna wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko, była obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego i dopiero ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 62 poz. 627 zez m.) w art. 102 ust. 1 wprowadziła zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi, to jest podmiotu określonego w jej art. 3 pkt 44. Przepisem zaś przejściowym w powyższym zakresie jest art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r, o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100 poz. 1085), w którym ustawodawca udzielił władającemu terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę, celem uwolnienia się od odpowiedzialności za nie. Skoro zatem w dacie połączenia spółek przeniesienia odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska nie było oparte na modelu stosunku rzeczowego, to P." odpowiada za wyrządzone przez C. w środowisku szkody na podstawie przepisów prawa cywilnego, co oznacza, że będzie partycypował w kosztach usuwania zanieczyszczeń z nieruchomości w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z wywodów odpowiedzi na skargę nadto wynika, że SKO nie zgodza się z argumentacją strony, iż wyniki badań, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. mogą odnosić się także do obserwacji i oględzin zanieczyszczonej powierzchni ziemi, bowiem - zgodnie ze słownikowym znaczeniem - badanie oznacza dokładne, gruntowne poznawanie czegoś za pomocą analizy naukowej, najczęściej przy użyciu aparatów i urządzeń. Organ I instancji słusznie zatem domagał się wyników badań laboratoryjnych przy zanieczyszczeniach gleby związkami ropopochodnymi, gdyż wyniki oględzin przy takich zanieczyszczeniach mogą być mało wiarygodne i nieweryfikowalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro w skierowanym przez P. do Starosty N. w dniu [...] 2004r. zgłoszeniu nr [...] wymieniono, jako posiadające zanieczyszczoną przez Centralę Produktów Naftowych powierzchnię, nieruchomości położone w K., N., K. i M. co do których przedłożono następnie wyniki badań laboratoryjnych pobranych w dniu 27 lipca 2004r. próbek gruntu nie potwierdzające skażeń w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi(Dz. U. nr 165 poz. 1359), to zasadność odrzucenia w wymienionym zakresie zgłoszenia nie może budzić wątpliwości. Zauważyć w tym miejscu należy, że powyższa rozbieżność co do istnienia na wskazanych nieruchomościach pocepeenowskich zanieczyszczeń potwierdza trafność zajętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska co do wątpliwej wiarygodności ustalania skażenia gruntu poprzez oględziny a nie w oparciu o badania laboratoryjne ( o ile oględziny w ogóle były przeprowadzone, gdyż strona w żaden sposób nie udokumentowała tego faktu) i, że ustawodawca obligując w art. 12 ust. 2 cyt. ustawy do załączenia do zgłoszenia wyników badań stwierdzających zanieczyszczenie ziemi, rozumiał przez nie wyniki efektywnych badań laboratoryjnych. Bliższego ustosunkowania się wymaga natomiast kwestia możliwości uwolnienie się P. w trybie art. 12 ust. 1 ustawy od odpowiedzialności za zanieczyszczenia ustalone badaniami laboratoryjnymi z lipca 2004r. na nieruchomości w S. (działka nr [...]) oraz z 2001r. na nieruchomości w S. (Działki nr [...]). W myśl art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62 poz. 627 ze zm.) władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2 - 5 do przeprowadzenia ich rekultywacji. Zgodnie jednak z art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100 poz. 1085 ze zm.) podmiot władający w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 1 października 2001r. powierzchnią ziemi, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby spowodowane przez inny podmiot, w przypadku wywiązania się z obowiązku zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004r. tego faktu właściwemu staroście skutkującego wpisem tegoż zgłoszenia do rejestru terenów zanieczyszczonych, o którym mowa w art. 110 ustawy o ochronie środowiska, zostaje zwolniony z obowiązku rekultywacji. Odpowiedzialność w takiej sytuacji ponosi podmiot, który faktycznie dokonał zanieczyszczenia. W niniejszym przypadku P.. w zgłoszeniu z dnia 30 czerwca 2004r. do Starosty N. wskazał jako sprawcę zanieczyszczenia ziemi na nieruchomościach w S. i S. C. wykreśloną z rejestru handlowego w dniu 7 września 1999r., której zgłaszający jest następcą prawnym, przy czym następstwo jest wynikiem połączenia spółek. Wskazanie to dotyczy zatem podmiotu, który formalnie nie istnieje. Z art. 102 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska wynika, że ustawodawca przewidział również zwolnienie z obowiązku rekultywacji władającego powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia po objęciu przez niego władania, spowodowane przez inny wskazany podmiot. Obowiązek rekultywacji ulega wówczas przeniesieniu na tenże podmiot. Należy zatem stwierdzić, iż w świetle przepisów art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r oraz art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. odpowiedzialność z tytułu zanieczyszczenia ziemi ponosi albo władający powierzchnią ziemi (właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków), albo sprawca zanieczyszczenia, co łączy się z obowiązkiem zrekultywowania zanieczyszczonego terenu. W art. 102 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie środowiska ujęto dodatkowo przypadki, w których niejako zastępczo rekultywację przeprowadza starosta. O ile w odniesieniu do władającego nieruchomością i sprawcy zanieczyszczeń mowa jest o obowiązku rekultywacji , to we wskazanych dodatkowych przypadkach używa się sformułowania " starosta dokonuje rekultywacji", jako faktycznej czynności, bez powiązania jej z obowiązkiem ( odpowiedzialnością). Rekultywacja przeprowadzona jest przez starostę, jeżeli podmiot, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi nie dysponuje prawami do powierzchni ziemi pozwalającymi na jej dokonanie nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rekultywacji albo egzekucja okazała się bezskuteczna, zanieczyszczenie gleby lub ziemi nastąpiło w wyniku klęski żywiołowej (ust. 4) z uwagi na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku konieczne jest natychmiastowe jej wykonanie (ust.5). Koszty dokonanej przez starostę rekultywacji ponosi podmiot, który dokonał zanieczyszczenia lecz nie posiada praw do terenu (art.102 ust. 6), a w sytuacji wymienionej w ust. 5 - władający powierzchnią ziemi ( art. 102 ust. 7), czyli podmioty, na których ciążył obowiązek rekultywacji. Podobnie w przypadku określonym w art. 12 przepisów wprowadzających w związku z art. 102 ust. 4 ustawy o ochronie środowiska obowiązek rekultywacji obciąża wskazany w skutecznie dokonanym zgłoszeniu podmiot będący sprawcą zanieczyszczeń ( ponosi on odpowiedzialność za zanieczyszczenie), a starosta tylko w jego zastępstwie spełnia należący do niego obowiązek. Podmiot, za który działa starosta winien, zdaniem składu orzekającego, być podmiotem realnie istniejącym, on bowiem będzie ponosił koszty rekultywacji, skoro istniała faktyczna przeszkoda w bezpośrednim wykonaniu przez niego obowiązku. Odnosząc powyższe stanowisko do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro C. wskazywana przez skarżącego w zgłoszeniu, celem uwolnienia się od odpowiedzialności za ustalone na nieruchomościach w S. i S. zanieczyszczenia, jako sprawca tychże zanieczyszczeń prawnie nie istnieje, a więc nie może być obciążona z tego tytułu obowiązkiem, brak jest możliwości ujęcia, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 12 ust 1, ustawy z dnia 27 lipca 2001r. (Dz. U. nr 100 poz. 1085), powyższego zgłoszenia w rejestrze, o którym mowa w art. 110 ustawy o ochronie środowiska, a tym samym- do uwolnienia P. jako wieczystego użytkownika wymienionych nieruchomości od obowiązku ich rekultywacji. Odpowiedzialność za zanieczyszczenia w razie stwierdzenia ich powstania przed objęciem we władanie skażonych nieruchomości, w sytuacji nieistnienia sprawcy zanieczyszczeń, obciążałaby P. również jako następstwo przejęcia prawa i obowiązków w sferze prawnorzeczowej wraz z przejściem nań władania nad nieruchomością zobowiązanego podmiotu. W tym stanie rzeczy uznając za bezprzedmiotowe odnoszenie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. oraz przepisów procedury administracyjnej, skoro nie mogła w niniejszej sprawie zapaść inna decyzja niż o odrzuceniu zgłoszenia, należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) orzec, jak w sentencji. Jednocześnie orzeczono o oddaleniu wniosku pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu poniesionych kosztów postępowania, gdyż zgodnie z art. 200 wymienionej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. powyższe koszty zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego.