II SA/Bd 823/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu P. M. od decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku uposażenia rocznego uchyla zaskarżoną decyzję. U z a s a d n i e n i e: Komendant 3 Regionalnej Bazy Logistycznej w K. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r., na podstawie art. 83 ust. 2 pkt. 2 , art. 95 pkt 3 , art. 96 ust. 10, art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 536), zwanej dalej: "u.s.w.ż.z." oraz § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie przyznawania żołnierzom zawodowym dodatkowego uposażenia rocznego (Dz. U. z 2014 r. poz. 355), zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 28 lutego 2014 r.", przyznał płk P. M., zwanemu dalej: "skarżącym" lub "stroną" w związku ze zwolnieniem ze zawodowej służby wojskowej dodatkowe uposażenie roczne za 2022 r. w wysokości 1/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym otrzymanego w roku kalendarzowym, za który dodatkowe uposażenie roczne przysługuje w kwocie [...]zł. Ponadto organ decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że strona rozkazem personalnym Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2022 r. została z dniem [...] listopada 2022 r. zwolniona z zawodowej służby wojskowej i przeniesiona do rezerwy, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Stwierdzono, że na podstawie art. 83 ust. 2 pkt. 2, art. 95 pkt. 3 u.s.w.ż.z., oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2014 r., stronie przysługuje dodatkowe uposażenie roczne za 2022 rok, w wysokości 1/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym otrzymanego w roku kalendarzowym, za który dodatkowe uposażenie roczne przysługuje w kwocie: [...] zł. wypłacane w terminie wypłaty odprawy. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ((tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej: "kpa", decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na wyjątkowo ważny interes strony tj. jak najszybszą wypłatę należności związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że organ powołuje się na fakt zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, co nie odpowiada prawdzie, albowiem skutecznie został wniesiony środek zaskarżenia od decyzji Nr [...] MON z dnia [...] listopada 2022 r. tj. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Dlatego też, jak wskazano, przedmiotowa decyzja nie była ostateczna w rozumienia przepisów kpa, nie nadano jej również rygoru natychmiastowej wykonalności. Dodano, że skarżący wniósł po "zawiadomieniu o wszczęciu postępowania" wniosek o wyłączenie pracowników resortu ON M. B. oraz G. B., lecz wniosek ten nie został formalnie rozpatrzony przed wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2022r. Wskazano, że do dnia złożenia odwołania nie został rozpatrzony wniosek skarżącego w przedmiocie udzielenie urlopu wychowawczego (pomimo pozytywnej opinii prawnej DK MON) oraz orzeczenie RWKL o konieczności udzielenie urlopu dla podratowania zdrowia. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych decyzją z dnia [...] maja 2023 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kpa, art. 83 ust. 2 pkt 2, art. 95 pkt 3, art. 96 ust. 10 oraz art. 104 ust. 1 u.s.w.ż.z., § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2014 r., w zw. z art. 795 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 2305), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Komendantowi 3 Regionalnej Bazy Logistycznej. W uzasadnieniu ww. decyzji stwierdzono, że w toku rozpatrywania odwołania, do organu Il instancji wpłynęło zażalenie skarżącego z dnia [...].03.2023 r. na postanowienie Komendanta 3 Regionalnej B. L. w K. Nr [...] z dnia [...].02.2023 r., które zmieniało w trybie art. 132 § 1 kpa poprzednie postanowienie Komendanta 3 Regionalnej Bazy Logistycznej w K. Nr [...] z dnia [...].01.2023 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki rachunkowej. Postanowieniem tym organ z urzędu sprostował błąd rachunkowy w skarżonej decyzji zmieniając wysokość przyznawanego dodatkowego uposażenia rocznego z [...] zł na [...] zł. Wskazano, że skoro przedmiotowa należność nie została naliczona prawidłowo w skarżonej decyzji, jak również uwzględniając ugruntowany pogląd sądownictwa i doktryny, że sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, a zwłaszcza do zmian w przedmiocie uprawnień czy obowiązków strony, niezbędnym jest uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Umożliwi to bowiem organowi I instancji wydanie decyzji przyznającej należność w prawidłowej wysokości oraz poddanie jej ewentualnej kontroli instancyjnej, czego strona byłaby pozbawiona w przypadku wydania decyzji zmieniającej przez organ II instancji. Ze względu na to, że skorygowana kwota postanowieniem Nr [...] jest niższa niż pierwotnie przyznana skarżoną decyzją należność, jest to tym bardziej uzasadnione. W skardze złożonej do Sądu, skarżący zaskarżył powyższą decyzję w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w celu umorzenia postępowań jako bezprzedmiotowych. W uzasadnieniu skargi powołano się na argumentację zawartą w odwołaniu oraz wskazano, że ww. decyzje całkowicie pomijają fakt ochrony strony postępowania w związku z złożeniem wiążącego organ wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego oraz rodzicielskiego. Argumentowano, że powyższa ochrona wynika wprost z przepisów pragmatyki służbowej i czyniła bezprzedmiotowymi wszelkie "postępowania" związane ze zwolnieniem strony z zawodowej służby wojskowej, w tym skarżone decyzje finansowe. Wskazano, że środki wypłacone w wyniku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zostały zrealizowane i wydane na utrzymanie przez skarżącego. Zarzucono, że decyzja organu II instancji zawierała ponadto błędne pouczenie co do terminu wniesienia środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi w całości, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 1302; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Na wstępie należy stwierdzić, że skarżący składając środek zaskarżenia od powyższej decyzji organu odwoławczego, nazwał go skargą, wbrew pouczeniu, które zawierała o możliwości złożenia sprzeciwu. W istocie złożony przez skarżącego środek zaskarżenia stanowi sprzeciw. Jak bowiem wynika z art. 64a, p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (przewidującej uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzję pierwszoinstancyjnej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Złożony przez skarżącego sprzeciw należało uznać za zasadny. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nadesłane przez organ odwoławczy akta sprawy nie są kompletne, albowiem brak jest akt personalnych skarżącego, jak i dokumentów, które przesądziłyby, czy zasadniczy zarzut strony, co do braku waloru ostateczności decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2022 r. o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy jest zasadny. Z art. 133 § 1 p.p.s.a., wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również na ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie na kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., I SA/Wa 1058/07, LEX nr 357507, i wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2331/12, LEX nr 1495266). Pomimo faktu, że Sąd w niniejszej sprawie wezwał organ odwoławczy do nadesłania pełnych akt sprawy, organ odwoławczy nie wykonał tego obowiązku, a uchylając się od niego twierdził, że nie jest w ich posiadaniu z uwagi na toczenie się innej sprawy skarżącego. Trzeba stwierdzić, że obowiązkiem organu administracji jest takie zabezpieczenie materiału dowodowego, by znajdował się on każdorazowo w kontrolowanej przez sąd sprawie. Zabezpieczenie to może polegać na dokonaniu kopii akt lub ich odpisów. Brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oznacza niemożność dokonania przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego orzeczenia i już z tych tylko względów, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, albowiem Sąd nie mógł stwierdzić czy zarzut o nieostateczności decyzji o zawonieniu ze służby jest zasadny oraz nie mógł też dokonać analizy prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie przyznanego dodatku służbowego. W sytuacji wyjaśnienia podstawowej w przedmiotowej sprawie kwestii spornej co do ostateczności ww. decyzji o zwolnieniu ze służby, to należy wskazać, że w sytuacji potwierdzenia prawidłowości stanowiska organu odwoławczego o skutecznym zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem [...] listopada 2022 r., za słuszny należałoby uznać pogląd organów, że podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.s.w.ż.z., stanowi art. 795 ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym do żołnierzy zawodowych przeniesionych przed dniem wejścia w życie tej ustawy do rezerwy kadrowej albo do dyspozycji stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie 23 kwietnia 2022 r. Skoro więc skarżący zostałby przeniesiony do rezerwy kadrowej przed tą datą i stan ten trwał do momentu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r., to w rezerwie kadrowej był w okresie sprzed wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny. Poza sporem było, że rozkazem personalnym Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2022 r. żołnierz został z dniem [...] listopada 2022 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Jak już to wskazano wyżej, spór dotyczył natomiast okoliczności, czy ww. rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, było ostateczne. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ ostateczność rozstrzygnięcia pozwalałaby organowi uznać, że skutki zwolnienia żołnierza weszły do obrotu prawnego i są dla niego wiążące, co w konsekwencji rodziłoby obowiązek naliczenia i wypłacenia mu należnego świadczenia. Wobec zakwestionowania przez żołnierza ostateczności decyzji o jego zwolnieniu ze służby, organ stwierdził, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony z przekroczeniem terminu do jego wniesienia i dlatego też ww. decyzja stała się ostateczna. Stanowisko organu w tym zakresie – jak już to podkreślono - nie zostało jednak potwierdzone załączonymi do sprawy dokumentami – pomimo żądania Sądu. Przepisy kpa, nie normują problematyki opatrywania decyzji klauzulą stwierdzającą, że decyzja stała się ostateczna. W świetle przepisów kpa, nie ma podstaw do oczekiwania, że decyzja zostanie opatrzona takową klauzulą, jak również, że zostaną w treści tej klauzuli wskazane powody uzyskania przez decyzję cechy ostateczności, np. upływ terminu do złożenia wniosku przez stronę o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego opatrywanie decyzji wydanych przez te organy "klauzulą ostateczności" jest zbędne. Umieszczenie natomiast na odpisie decyzji wydanej w I instancji odcisku pieczęci o treści "decyzja ostateczna" lub umieszczenie adnotacji o tej treści nie ma znaczenia wiążącego, więc rozstrzygającego zagadnienie rzeczywistej ostateczności decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego też zbędne byłoby czynienie ustaleń na okoliczność urzędowej adnotacji na decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2022 r. o zwolnieniu strony ze służby lub zaopatrywanie ww. decyzji w stosowną adnotację. Należało więc przyjąć, że dla ustalenia ostateczności tej decyzji niezbędna jest dokumentacja, na podstawie której można stwierdzić, czy skarżący złożył od ww. decyzji środek odwoławczy i jakie były jego dalsze losy prawne. Brak dokumentów w tym zakresie, jak już wskazano, czyni niemożliwą kontrolę Sądu co do słuszności omawianego zarzutu nieostateczności rozkazu o zwolnieniu strony ze służby wojskowej, a w konsekwencji przyczynę usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Trzeba jednak stwierdzić, że istnieje też druga, dodatkowa przyczyna do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd. Rozpoznając niniejszą sprawę, należy przede wszystkim wyjaśnić, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej baza orzeczeń nsa.gov.pl). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa, a doprecyzowaną w art. 127 kpa, zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 kpa, stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 kpa, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Ocena organu w powyższym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa, a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 kpa, służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 kpa, określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 kpa, zasady przekonywania. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie wskazał okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Analiza przez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa, ograniczyła się do stwierdzenia, że skoro przedmiotowa należność nie została naliczona prawidłowo w skarżonej decyzji, a sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, w zakresie uprawnień lub obowiązków strony, niezbędnym jest uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazana argumentacja jest całkowicie błędna. Po pierwsze, organ odwoławczy nie objął ustaleniami faktycznymi zagadnienia, jakie skutki prawne dla bytu decyzji pierwszoinstancyjnej wywarły postanowienia organu I instancji w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki. Nie ustalono prawnego losu tych postanowień. Choć poprzez wydanie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki nie można wpływać na merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji, to należy zauważyć, że uprawomocnienie się takiego wadliwego postanowienia ma wpływ na treść decyzji, którą w ten sposób sprostowano, albowiem rozstrzygnięcie takie – choć wadliwe – wchodzi do obrotu prawnego. Po drugie, organ odwoławczy przesądził o wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego co do wyliczonej kwoty dodatkowego uposażenia rocznego za 2022 r., nie wyjaśniając w jakikolwiek merytoryczny sposób z jakich względów nastąpił błąd i na czym on polega. Po trzecie, organ odwoławczy nie wskazał, że postępowanie wyjaśniające w ogóle nie zostało przeprowadzone. Po czwarte, organ odwoławczy nie wskazał, jakie przepisy naruszył organ I instancji i w jaki sposób ma to wpływ na ocenę, że sprawa jest niewyjaśniona ("niekompletna") i niekwalifikująca się do merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd nie może zastąpić organu odwoławczego w tej ocenie. Brak takiej oceny Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych uniemożliwia kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał sprzeciw za zasadny, bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie oceny, jak i załączyć całość akt administracyjnych sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.