II SA/Bd 824/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] maja 2023 r. [...] w przedmiocie przyznania odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej uchyla zaskarżoną decyzję. U z a s a d n i e n i e: Komendant 3 Regionalnej Bazy Logistycznej w Krakowie decyzją nr 9 z dnia 10 stycznia 2023 r., na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej: "kpa", art. 94 ust. 4 pkt 1, art. 95 pkt 2, art. 96 ust. 10, art. 97, art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 536), zwanej dalej: "u.s.w.ż.z." w zw. z art. 795 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o Obronie Ojczyzny (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2305), zwanej dalej: "ustawą o obronie Ojczyzny", przyznał płk P. M., dalej zwanemu: "stroną, żołnierzem" lub "skarżącym", w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej: 1/ przyznał odprawę w wysokości 600 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby w kwocie - 68614,20 zł.; 2/ przyznał ekwiwalent pieniężny za 52 dni urlopu wypoczynkowego niewykorzystanego w roku zwolnienia oraz za lata poprzednie w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej kwocie 27029,60 zł. 3/ decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że strona rozkazem personalnym Nr 3784 Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 listopada 2022 r. została z dniem 30 listopada 2022 r. zwolniona z zawodowej służby wojskowej i przeniesiona do rezerwy, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Wyjaśniono, że żołnierz pełnił nieprzerwaną czynną służbę wojskową od dnia 01.04.2005 r. do dnia 30.11.2022 r. tj. przez okres 11 lat, 7 miesięcy i 30 dni. Wskazano, że na podstawie art. 94 ust. 4 pkt 1, u.ś.w.ż.z., żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ lub niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej albo niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję, przysługuje odprawa w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym - w przypadku pełnienia służby stałej. Podano, że w związku z tym, że żołnierzowi w ostatnim dniu pełnienia służby przysługuje uposażenie wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie: 11435,70 zł. - wysokość odprawy wynosi 11435,70 zł. x 600 % co daje kwotę 68614, 20 zł. Wyjaśniono, że żołnierz nie wykorzystał 52 dni przysługującego mu urlopu wypoczynkowego w tym dodatkowego urlopu wypoczynkowego w 2021 roku - 21 dni oraz w 2022 roku - 31 dni. Wskazano, że wobec powyższego na podstawie art. 95 pkt 2 i art. 97 ww. ustawy, żołnierzowi przysługuje ekwiwalent pieniężny za 52 dni urlopu wypoczynkowego w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego urlopu wypoczynkowego w kwocie: 27029,60 zł. Stwierdzono, że zgodnie z art. 108 § 1 kpa, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na wyjątkowo ważny interes strony tj. jak najszybszą wypłatę należności związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że organ powołuje się na fakt zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, co nie odpowiada prawdzie, albowiem skutecznie został wniesiony środek zaskarżenia od decyzji Nr 3784 MON z dnia 4 listopada 2022 r. tj. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Dlatego też, jak wskazano, przedmiotowa decyzja nie była ostateczna w rozumienia przepisów kpa, nie nadano jej również rygoru natychmiastowej wykonalności. Dodano, że skarżący wniósł po "zawiadomieniu o wszczęciu postępowania" wniosek o wyłączenie pracowników resortu ON M. B. oraz G. B., lecz wniosek ten nie został formalnie rozpatrzony przed wydaniem decyzji Nr 3784 MON z dnia 4 listopada 2022r. Wskazano, że do dnia złożenia odwołania nie został rozpatrzony wniosek skarżącego w przedmiocie udzielenie urlopu wychowawczego (pomimo pozytywnej opinii prawnej DK MON) oraz orzeczenie RWKL o konieczności udzielenie urlopu dla podratowania zdrowia. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych decyzją z dnia 8 maja 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 94 ust. 4 pkt 1, art. 95 pkt 2, 96 ust. 10, art. 97 oraz art. 104 ust. 1 u.s.w.ż.z., w zw. z art. 795 ustawy o obronie Ojczyzny, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdzono, że żołnierz zachowując ustawowy termin do wniesienia środka zaskarżenia, wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Szefa Inspektoratu Wsparcia SZ za pośrednictwem Komendanta 3 Regionalnej Bazy Logistycznej. Wyjaśniono, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych jako organ wyższego stopnia wobec Komendanta 3 Regionalnej Bazy Logistycznej w rozumieniu art. 17 pkt 3 i art. 127 § 2 kpa. Podzielono pogląd organu I instancji, zgodnie z którym zwolnienie skarżącego nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z. Przepis ten określa niewyznaczenie na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej jako przesłankę obligatoryjnego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Podstawę wg. organu odwoławczego, do zastosowanie przepisów dotychczas obowiązującej ustawy pragmatycznej stanowi art. 795 ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym do żołnierzy zawodowych przeniesionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do rezerwy kadrowej albo do dyspozycji stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjaśniono, że skoro żołnierz przebywał w rezerwie kadrowej w dniu wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny, to zasadnym było zastosowanie przepisów u.s.w.ż.z., do naliczenia należności z tytułu zwolnienia. Wskazano też, że żołnierz nie dochował terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji zwalniającej go z zawodowej służby wojskowej i dlatego jest ona ostateczna. Dlatego też wszelkie podnoszone przez stronę naruszenia w toku postępowania w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy pozostają poza zakresem niniejszego postępowania i nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast naliczenia należności przyznanej skarżoną decyzją zostały dokonane prawidłowo. W skardze złożonej do Sądu, skarżący zaskarżył powyższą decyzję w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w celu umorzenia postępowań jako bezprzedmiotowych. W uzasadnieniu skargi powołano się na argumentację zawartą w odwołaniu oraz wskazano, że ww. decyzje całkowicie pomijają fakt ochrony strony postępowania w związku z złożeniem wiążącego organ wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego oraz rodzicielskiego. Argumentowano, że powyższa ochrona wynika wprost z przepisów pragmatyki służbowej i czyniła bezprzedmiotowymi wszelkie "postępowania" związane ze zwolnieniem strony z zawodowej służby wojskowej, w tym skarżone decyzje finansowe. Wskazano, że środki wypłacone w wyniku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zostały zrealizowane i wydane na utrzymanie przez skarżącego. Zarzucono, że decyzja organu II instancji zawierała ponadto błędne pouczenie co do terminu wniesienia środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi w całości, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie pisemne wypowiedzenie się w sprawie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nadesłane przez organ odwoławczy akta sprawy nie są kompletne, albowiem brak jest akt personalnych skarżącego, jak i dokumentów, które przesądziłyby, czy zasadniczy zarzut strony, co do braku waloru ostateczności decyzji nr 3784 Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 listopada 2022 r. o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy jest zasadny. Z art. 133 § 1 p.p.s.a., wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również na ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie na kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., I SA/Wa 1058/07, LEX nr 357507, i wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2331/12, LEX nr 1495266). Pomimo faktu, że Sąd w niniejszej sprawie wezwał organ odwoławczy do nadesłania pełnych akt sprawy, organ odwoławczy nie wykonał tego obowiązku, a uchylając się od niego twierdził, że nie jest w ich posiadaniu z uwagi na toczenie się innej sprawy skarżącego. Trzeba stwierdzić, że obowiązkiem organu administracji jest takie zabezpieczenie materiału dowodowego, by znajdował się on każdorazowo w kontrolowanej przez sąd sprawie. Zabezpieczenie to może polegać na dokonaniu kopii akt lub ich odpisów. Brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oznacza niemożność dokonania przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego orzeczenia i już z tych tylko względów, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, albowiem Sąd nie mógł stwierdzić czy zarzut o nieostateczności decyzji o zawonieniu ze służby jest zasadny oraz nie mógł też dokonać analizy prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie przyznanego dodatku służbowego. W sytuacji wyjaśnienia podstawowej w przedmiotowej sprawie kwestii spornej co do ostateczności ww. decyzji o zwolnieniu ze służby, to należy wskazać, że w sytuacji potwierdzenia prawidłowości stanowiska organu odwoławczego o skutecznym zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem 30 listopada 2022 r., za słuszny należałoby uznać pogląd organów, że podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.s.w.ż.z., stanowi art. 795 ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym do żołnierzy zawodowych przeniesionych przed dniem wejścia w życie tej ustawy do rezerwy kadrowej albo do dyspozycji stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie 23 kwietnia 2022 r. Skoro więc skarżący zostałby przeniesiony do rezerwy kadrowej przed tą datą i stan ten trwał do momentu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nr 9 z dnia 10 stycznia 2023 r., to w rezerwie kadrowej był w okresie sprzed wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny. Poza sporem było, że rozkazem personalnym Nr 3784 Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 listopada 2022 r. żołnierz został z dniem 30 listopada 2022 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Jak już to wskazano wyżej, spór dotyczył natomiast okoliczności, czy ww. rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, było ostateczne. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ ostateczność rozstrzygnięcia pozwalałaby organowi uznać, że skutki zwolnienia żołnierza weszły do obrotu prawnego i są dla niego wiążące, co w konsekwencji rodziłoby obowiązek naliczenia i wypłacenia mu należnego świadczenia. Wobec zakwestionowania przez żołnierza ostateczności decyzji o jego zwolnieniu ze służby, organ stwierdził, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony z przekroczeniem terminu do jego wniesienia i dlatego też ww. decyzja stała się ostateczna. Stanowisko organu w tym zakresie – jak już to podkreślono - nie zostało jednak potwierdzone załączonymi do sprawy dokumentami – pomimo żądania Sądu. Przepisy kpa, nie normują problematyki opatrywania decyzji klauzulą stwierdzającą, że decyzja stała się ostateczna. W świetle przepisów kpa, nie ma podstaw do oczekiwania, że decyzja zostanie opatrzona takową klauzulą, jak również, że zostaną w treści tej klauzuli wskazane powody uzyskania przez decyzję cechy ostateczności, np. upływ terminu do złożenia wniosku przez stronę o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego opatrywanie decyzji wydanych przez te organy "klauzulą ostateczności" jest zbędne. Umieszczenie natomiast na odpisie decyzji wydanej w I instancji odcisku pieczęci o treści "decyzja ostateczna" lub umieszczenie adnotacji o tej treści nie ma znaczenia wiążącego, więc rozstrzygającego zagadnienie rzeczywistej ostateczności decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego też zbędne byłoby czynienie ustaleń na okoliczność urzędowej adnotacji na decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 listopada 2022 r. o zwolnieniu strony ze służby lub zaopatrywanie ww. decyzji w stosowną adnotację. Należało więc przyjąć, że dla ustalenia ostateczności tej decyzji niezbędna jest dokumentacja, na podstawie której można stwierdzić, czy skarżący złożył od ww. decyzji środek odwoławczy i jakie były jego dalsze losy prawne. Brak dokumentów w tym zakresie, jak już wskazano, czyni niemożliwą kontrolę Sądu co do słuszności omawianego zarzutu nieostateczności rozkazu o zwolnieniu strony ze służby wojskowej, a w konsekwencji przyczynę usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Trzeba jednak stwierdzić, że istnieje też druga, dodatkowa przyczyna do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd. W sytuacji skutecznego zwolnienia skarżącego ze służby (czego na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić) organ zobligowany byłby do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wypłaty stronie należnych stronie świadczeń z tytułu zwolnienia ze służby wojskowej. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie odprawy jest art. 94 ust. 4 pkt 1 u.s.w.ż.z., który stanowi, że żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ lub niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej albo niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję, przysługuje odprawa w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym - w przypadku pełnienia służby stałej. W sprawie okolicznością bezsporną jest pełnienie przez skarżącego służby stałej przez zwolnieniem ze służby. Okoliczność ta sprawia, że skarżący korzysta na mocy ww. przepisu z najwyższej odprawy w wysokości 600 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Rzeczą organów byłoby więc dokonanie prawidłowego wyliczenia ww. odprawy poprzez ustalenie kwoty przysługującego stronie w ostatnim dniu pełnienia służby uposażenie wraz z dodatkami o charakterze stałym, a po dokonaniu tej czynności powiększenie jej do 600 %. Organ I instancji dokonał obliczenia wysokości ww. odprawy wskazując sposób jej wyliczenia. Rzeczą organu odwoławczego byłoby ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i w konsekwencji powyższego dokonanie wyliczenia wysokości ww. odprawy i tym samym dokonanie oceny prawidłowości dokonanego przez organ I instancji świadczenia. Tymczasem organ odwoławczy ani nie dokonał omawianego wyliczenia, ani nawet nie ocenił prawidłowości ustalenia wysokości należnej skarżącemu odprawy przez organ I instancji. Takiego samego zaniechania organ odwoławczy dopuścił się w zakresie zagadnienia przysługującej żołnierzowi kwoty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, strona nie wykorzystała łącznie 52 dni urlopu wypoczynkowego (21 dni z tytułu dodatkowego urlopu wypoczynkowego w 2021 r. oraz 31 dni urlopu wypoczynkowego w 2022 r.). Jak stanowi art. 95 pkt 2 u.ś.w.ż.z., żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie od odprawy, o której mowa w art. 94, przysługuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy, w tym za dodatkowy urlop wypoczynkowy, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 62 ust. 1a, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie. Artykuł 97 ww. ustawy, stanowi natomiast, że ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego urlopu wypoczynkowego wynosi 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Organ I instancji wskazał, że wobec powyższego na podstawie art. 95 pkt 2 i art. 97 ww. ustawy, żołnierzowi przysługuje ekwiwalent pieniężny za 52 dni urlopu wypoczynkowego w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego urlopu wypoczynkowego w kwocie: 27029,60 zł. Organ ten jednak nie wskazał sposobu wyliczenia tej kwoty, której wartość zresztą nie odpowiada wynikowi operacji mnożenia zastosowanego współczynnika ułamkowego 1/22, pomnożonego przez liczbę dni 52 a następnie przez kwotę uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym 11435,70 zł. Operacja ta daje bowiem wyższą kwotę 27029,8363 zł., niż przyjęta przez ten orgn. Jak już wskazano, organ odwoławczy ani nie dokonał samodzielnych ustaleń i wyliczeń w tym zakresie, ani nawet nie odniósł się do przyjętej przez organ I instancji kwoty ekwiwalentu za niewykorzystany przez skarżącego urlop wypoczynkowy. Nie dokonał też oceny zasadności nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że w zasadniczej części rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy. Powyższe rozważania korespondują ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art 15 kpa, polega no dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 442/20). Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań, jak i załączą całość akt administracyjnych.