II SA/Bd 825/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 lutego 2008r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz adwokata M. J. kwotę 292, 80 zł. ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa zł 80/100 ) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Bd 825/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r., Dz.U. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) w związku z art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 z późn. zm.), umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku B. H. o stwierdzenie nieważności decyzji b. Wojewódzkiej Komisji Uwłaszczeniowej w [...] z dnia [...] r. znak [...] uchylającej w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,1950 ha położonej w G. gm. Ś. - decyzję - akt własności ziemi z dnia [...] r., nr [...], wydaną przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa b. P.P.R.N. w [...] nad [...] stwierdzającą, że J. i B. małż. H. stali się właścicielami zabudowanej nieruchomości o pow. 0,7810 ha położonej w G. gm. Ś., obejmującej działki nr [...] - (KW – wykaz [...]). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ orzekający wskazał na argumentację wniosku wszczynającego postępowanie, z którego wynika, iż wnioskodawczyni zarzuciła wymienionej decyzji b. Wojewódzkiej Komisji Uwłaszczeniowej nieważność z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania oraz rażącego naruszenia prawa, ponieważ jej zdaniem brak było podstaw do zmiany wyżej wymienionego aktu własności ziemi co do działki nr [...] w normalnym toku instancji, a decyzja WKU została wydana po prawie 10 latach od wydania aktu własności ziemi. Ponadto B. H. zarzuciła brak podstaw do wyłączenia z uwłaszczenia działki nr [...] jakoby stanowiącej własność państwową, ponieważ działka ta była własnością poprzedników małż. [...] i nie została przejęta bądź wykupiona przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz.250). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania prośby wnioskodawczyni o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji b. Wojewódzkiej Komisji Uwłaszczeniowej w [...] z dnia [...] r., ponieważ zgodnie z art. 63 § 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 z poźn. zm.) - nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji i uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91), a prowadzone postępowania w tych sprawach podlegają umorzeniu w trybie art. 105 K.p.a. Organ zwrócił przy tym uwagę, że akty własności ziemi przestały być wydawane w kwietniu 1982 r. po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) w związku z czym osoby zainteresowane miały ponad 10 lat od uchylenia tej ustawy na podjęcie stosownych kroków prawnych co do ewentualnego wzruszenia decyzji - aktu własności ziemi. Przywołany również został bogaty dorobek orzeczniczy dotyczący rozpatrywanej materii oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt 29/99), którym stwierdzono zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wyżej wymienionego art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] r. B. H. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] r. oraz stwierdzenie nieważności objętej pierwotnym wnioskiem decyzji. W uzasadnieniu tegoż wniosku stwierdzono w szczególności, że sporna działka nr [...] o pow. [...] ha położona w G. gm. Ś. - nie jest i od 1968 r. nie była działką rolną, a zatem nie podlega działaniu art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż od lat 60 - tych była zabudowana remizą strażacką i wykorzystywana na cele pozarolnicze. Ponadto strona wskazała, że o istnieniu jakiejkolwiek decyzji uszczuplającej jej stan własności powzięła wiadomość dopiero po zawiśnięciu sporu o uzgodnienie treści KW z rzeczywistym stanem prawnym w związku z czym, argument o czasowej dopuszczalności kwestionowania ostatecznych decyzji administracyjnych nie może odnosić się do tej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu argumenty podniesione przez wnioskodawczynię, w szczególności co do nierolniczego charakteru spornej działki, nie mają istotnego wpływu i znaczenia, bowiem przepis art. 63 § 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 z późn. zm.) jest jedynie przepisem proceduralnym, zamykającym drogę do wzruszenia decyzji w nadzwyczajnych trybach prawnych, z którego treści wyraźnie wynika również, że prowadzone postępowania administracyjne w rozpatrywanych sprawach podlegają umorzeniu. Ponadto wskazano, że przepis art. 63 § 2 cyt. ustawy nie odnosi się w jakikolwiek sposób do charakteru lub sposobu użytkowania nieruchomości i obejmuje jedynie formalnie umorzeniem wszystkie tryby nadzwyczajnych wzruszeń decyzji administracyjnych. Zarzut bezprawnego działania organów administracyjnych i skutków takich działań, zdaniem Kolegium został wyjaśniony wystarczająco w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza w przywołanym, jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. H. wyraziła niezadowolenie z zapadłych w sprawie rozstrzygnięć organów administracyjnych podnosząc, iż przyjęta przez orzekające organy administracji - interpretacja art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa prowadzi do przyjęcia, że każde, nawet najbardziej drastyczne pogwałcenie podstawowych (konstytucyjnych) zasad prawa dotyczących prawa do odwołań, prawa do informacji we własnej sprawie, nienaruszalności własności prywatnej bez słusznego odszkodowania, zostało usankcjonowane upływem czasu i właśnie treścią tego przepisu. Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa materialnego określonego w cyt. wyżej przepisie w związku z ustaleniami co do rolniczego charakteru spornej działki nr [...] o pow. [...] ha, na której znajduje się remiza strażacka oraz uchybienia związane z doręczaniem jej jako stronie decyzji administracyjnych, których stwierdzenia nieważności aktualnie się domaga. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając, że jej treść nie zawiera żadnych nowych elementów, które dawałyby podstawę do ich uwzględnienia i tym samym zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r., nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego czy też procesowego, mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zakres właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 12690), który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję, wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonej decyzji, Sąd bada czy nie występuje przeszkoda do wdrożenia tego trybu postępowania, a jeśli nie, ocenia prawidłowość postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia występowania określonych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności a następnie czy ocena właściwego organu administracji odnośnie skutków ustalonego stanu faktycznego jest zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarte w art. 156 § 1 przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej określone zostały w sposób enumeratywny, choć z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. katalog nie ma charakteru zamkniętego. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 K.p.a. Jednak przypomnieć należy, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, znajdującą swoje odzwierciedlenie wprost w art. 16 § 1 zdanie drugie K.p.a., jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza to, iż wszelkie ograniczenia tej zasady, przejawiające się w takich instytucjach procesowych, jak np.: eliminowanie w drodze wznowienia postępowania, lub stwierdzania nieważności ostatecznych decyzji wadliwych lub wzruszania decyzji prawidłowych - powinny być zawsze traktowane jako wyjątki od generalnej zasady trwałości decyzji i literalnie - ściśle interpretowane. W rozpoznawanej sprawie istotne jest ustalenie czy organ prawidłowo zastosował przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, eliminujący możliwość zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala stwierdzić, że decyzją z dnia [...] r. ,wydaną na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ) b. Wojewódzka Komisja Uwłaszczeniowa w [...] uchyliła wspomniany wyżej akt własności ziemi z [...] r. w odniesieniu do działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w G. gm. Ś. i w tym zakresie oddaliła wniosek małż. H. o uwłaszczenie, ponieważ jak wynika z uzasadnienia tejże decyzji - działka ta stanowiła własność Państwa. Ponadto decyzją z dnia [...] r. znak [...] b. Wojewoda [...] stwierdził nabycie spornej działki nr [...] opow. [...] ha w G. (KW k.[...]) - przez Gminę Ś., nieodpłatnie z mocy samego prawa t.j. przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 i Nr 43, poz. 253 z 1990 r.). W tej sytuacji złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. b. Wojewódzkiej Komisji Uwłaszczeniowej w [...] wypełniało hipotezę normy prawnej wynikającej z przepisu art. 63 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w którym ustawodawca postanowił, iż od dnia 1 stycznia do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie będą mogły mieć zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące: wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Równocześnie wskazano, iż postępowania administracyjne toczące się w tych sprawach będą podlegały umorzeniu. Tym samym uznać należy, że regulacja zawarta w art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi potwierdzenie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r. (sygn. SK 13/99, OTK 2000 r., z. 1, poz. 15) przepis ten miał na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych na podstawie ustawy z dnia 19 października 1971 r. Z kolei pojęcie niedopuszczalności wzruszania ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych wydanych po 31 grudnia 1991 r. wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 1998 r., sygn. akt II SA 440/98 (niepublikowany, LEX nr 41761), wskazując, iż oznacza ono, że organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji, zaś taka regulacja prawna - art. 63 § 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, jako regulacja ustawowa, jest wiążąca również dla sądu administracyjnego. Należy również mieć na względzie, iż w przedstawionej sprawie [...] (albo jej poprzednicy prawni) miała w okresie, pomiędzy [...] r. (uchylenie aktu własności ziemi z [...] r.) a 1 stycznia 1992 r. (wejściem w życie art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw) około 10 lat na załatwienie swojej sprawy. Nie może być zatem tak, iż z własnego zaniechania, przejawiającego się brakiem zainteresowania stanem prawnym nieruchomości, jej właściciel (następca prawny właściciela) wywodzi następnie konstytucyjne prawo do ochrony własności, wskazując jednocześnie na naruszenie tego prawa przez organy Państwa, prawidłowo stosujące przepisy ograniczające czasową możliwość weryfikacji ostatecznych decyzji. Zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, taki sposób stawiania sprawy przez stronę, jaki wynika z uzasadnienia skargi, jest nieprawidłowy. Na ten aspekt sprawy zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000 r., Nr 4, poz. 110). Zauważył on mianowicie, że akty własności ziemi pochodzące od organów administracji przestały być wydawane w kwietniu 1982 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Zatem osoby zainteresowane dysponowały okresem co najmniej 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. I podobnie jak z zasady państwa prawnego nie wynika nieograniczona w czasie możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 13/98), tak zdaniem Trybunału art. 77 Konstytucji nie może być interpretowany w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domaganie się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów. Ograniczenia te są bowiem konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzywczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Uwzględniając cel ustawy z 26 października 1971 r. i biorąc pod uwagę obowiązujące ograniczenia czasowe dotyczące możliwości wzruszania orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych, Trybunał Konstytucyjny wskazał wprost, iż stoi na stanowisku, iż okres od 1982 r. do 1991 r. był w tym przypadku wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale także przed sądem powszechnym. Przytoczone powyżej poglądy Trybunału Konstytucyjnego są przez rozpoznający niniejszą sprawę skład orzekający sądu w pełni aprobowane i stanowią kontynuację linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wyraźnie zarysowanej w ciągu orzeczeń: wyroku z 30 kwietnia 1998 r., (sygn. akt II SA 335/98), wyroku z dnia 3 czerwca 1998 r., (sygn. akt II SA 515/98), wyroku z 21 maja 1998 r., (sygn. akt II SA 440/98) - niepublikowane. W uzasadnieniach tych orzeczeń NSA podkreślił, iż od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych, natomiast toczące się w tym dniu lub wszczęte później postępowanie dotyczące wzruszenia takich decyzji w jednym ze znanych K.p.a. trybów nadzwyczajnych, musi być umorzone. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).