II SA/Bd 826/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Małgorzaty J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w częściach dotyczących odmowy przyznania prawa do zasiłku, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] 2005 r. Starosta Ż. uznał Małgorzatę J. z dniem [...] 2005 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił jej przyznania prawa do zasiłku. Starosta ustalił, że Małgorzata J. była zatrudniona u rolnika indywidualnego w okresie od 1 listopada 1996 r. do 30 kwietnia 2005 r. Organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001; z późn. zm.; zwanej dalej ustawa o promocji zatrudnienia) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu w przypadku, gdy po spełnieniu warunków ustawy również od jego wynagrodzenia istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Obowiązek ten zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 1 lit a) ww. ustawy spoczywa między innymi na pracodawcy. Pracodawcą zaś w rozumieniu ustawy jest między innymi osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, zatrudniająca lub mająca zamiar zatrudnić co najmniej jednego pracownika. W myśl art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807; z późn. zm.) definicji działalności gospodarczej nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa i warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Zdaniem organu pierwszej instancji wynika z tego, że indywidualny rolnik zatrudniający pracownika nie jest w rozumieniu ustawy pracodawcą, a tym samym nie odprowadza składek na Fundusz Pracy. Składka ta nie była odprowadzona również w przypadku zatrudnienia strony u rolnika indywidualnego, zatem okresu tego zatrudnienia nie można zaliczyć do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. W złożonym od tej decyzji odwołaniu skarżąca podniosła, że w okresie pracy w gospodarstwie rolnym były odprowadzane za nią składki na Fundusz Pracy, na dowód czego przedstawiła oświadczenie swojego byłego pracodawcy. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Ż. Wskazując na przepis art. 71 ust. 2 pkt 2 lit a) i lit i) ustawy o promocji zatrudnienia Wojewoda pokreślił, że podstawowym kryterium zaliczenia okresów zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej do okresu uprawniającego do zasiłku jest istnienie obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy od osiąganego wynagrodzenia lub dochodu. Wojewoda ustalił, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień uznania za bezrobotną skarżąca pracowała zarobkowo w wymiarze pełnego etatu w gospodarstwie rolnym Jana P. przez ponad 365 dni i za okres ten opłacone zostały składki na Fundusz Pracy. Wojewoda powtórzył pogląd wyrażony w decyzji organu pierwszej instancji, że w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, rolnik indywidualny nie jest pracodawcą, a tym samym na podstawie art. 104 ustawy o promocji zatrudnienia od dnia 1 czerwca 2004r. nie jest objęty obowiązkiem odprowadzania składek na Fundusz Pracy od wynagrodzeń osiąganych przez zatrudnionych pracowników. Ponieważ nie istniał ustawowy obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy od wynagrodzeń osiąganych przez Małgorzatę J. za okres od 1 czerwca 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. okresu tego nie można zaliczyć do wymaganego w myśl art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia okresu 365 zatrudnienia warunkujących przyznanie prawa do zasiłku. Wnosząc skargę na decyzję Wojewody Małgorzata J. ponownie podniosła, że od jej wynagrodzeń były odprowadzane składki na Fundusz Pracy, a ponadto wskazała, że osoby które wcześniej utraciły pracę u jej byłego pracodawcy otrzymały zasiłek dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie przytaczając na poparcie swojego stanowiska argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że decyzje organów administracji obu instancji nie naruszają przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy o promocji zatrudnia, w zakresie, w jakim orzeczono w nich o uznaniu skarżącej za bezrobotną. Natomiast w zakresie, w jakim skarga jest zasadna w zakresie, w jakim odnoszącym się do rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa skarżącej do zasiłku. W tej kwestii w niniejszej sprawie doszło bowiem do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialno – prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy o zatrudnieniu (cyt. na wstępie). Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit a), prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, stosownie do treści przepisu art. 104 ust 1 pkt 1 lit. a) ustawy o zatrudnieniu, nałożony został między innymi na pracodawców, za osoby pozostające w stosunku pracy i uzyskujące w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Tak więc zaliczeniu do stażu pracy, od którego zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych, podlega ten okres zatrudnienia, w którym osoba ubiegająca się o zasiłek pozostając w stosunku pracy, osiągała miesięcznie co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, od którego pracodawca opłacał obowiązkowe składki na Fundusz Pracy. Organy administracji rozstrzygające niniejszą sprawę uznały, że skarżąca nie legitymuje się wymaganym stażem pracy ponieważ, pomimo tego, że był zatrudniona w okresie od 1 czerwca 2004r. do 3o kwietnia 2005 r. i osiągał wynagrodzenie minimalne, od którego odprowadzono składki na Fundusz Pracy, to jednak pracodawca nie był pracodawcą w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia i tego okresu nie można zaliczyć do stażu pracy o jakim mowa w wyżej cytowanym art. 71 ust 1 pkt 2 lit. a) tej ustawy. Pojęcie pracodawcy zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 ust 1 pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o pracodawcy – oznacza to jednostkę organizacyjną, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, które zatrudniają lub mają zamiar zatrudnić co najmniej jednego pracownika. W ustawie o promocji zatrudnienia nie wyjaśniono bliżej, co należy rozumieć pod pojęciem prowadzenia działalności gospodarczej. Aby wyjaśnić to pojęcie należy zatem sięgnąć do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (cyt. na wstępie), według której działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 tej ustawy). Wobec tego należy stwierdzić, że działalność wytwórcza w rolnictwie – jeśli nie jest wykonywana wyłącznie dla zaspokojenia własnych potrzeb, czyli gdy jest zarobkowa (ukierunkowana "na zbyt") jest także działalnością gospodarczą (tak K. Kohutek w Komentarzu do art. 3 ustawy o działalności gospodarczej umieszczonym w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX - Lex/el. 2005 wg stanu na listopad 2005 r.). W takim razie osoba fizyczna zajmująca się działalnością wytwórczą w rolnictwie o charakterze zarobkowym, zatrudniająca w swoim gospodarstwie rolnym co najmniej jednego pracownika jest pracodawcą w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 25 ustawy o zatrudnieniu. Ma zatem obowiązek uiszczenia za osoby pozostające u niej w stosunku pracy, składek na Fundusz Pracy. Jak wynika to z akt administracyjnych, w niniejszej sprawie miała miejsce właśnie taka sytuacja. Jan P. zatrudniając w okresie od 1 listopada 1996 r. do 30 kwietnia 2005 r. w swoim gospodarstwie rolnym Małgorzatę J., opłacał z tego tytułu składki na Fundusz Pracy. Okres ten powinien więc zostać zaliczony do takiego stażu pracy, od którego zależy prawo skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych, zgodnie z przepisem art. 71 ust 1 pkt 2a, pod warunkiem, że nie ma wątpliwości co do tego, że Jan P. prowadzi wytwórczą działalność rolniczą o charakterze zarobkowym. Żadnych ustaleń w tym zakresie organy administracji nie poczyniły. Muszą zatem to uczynić ponownie rozpoznając sprawę. Odnosząc się do koncepcji jaką przyjęły organy administracji rozpoznając niniejszą sprawę, że mianowicie z przepisu art. 3 ustawy o działalności gospodarczej wynika iż działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, więc rolnik indywidualny nie jest pracodawcą i nie ma obowiązku odprowadzenia składek na Fundusz Pracy, stwierdzić należy że jest ona błędna. Oparta została na niewłaściwej interpretacji przepisu art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten brzmi: "Przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego ( ... )". Wynika zatem z niego jedynie to, że działalność w nim określona nie podlega przepisom ustawy o działalności gospodarczej, skutkiem czego jest na przykład wyłączenie działalności wytwórczej w rolnictwie z obowiązku wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego lub do ewidencji działalności gospodarczej. Podkreślić należy, że nie można na podstawie tego przepisu wywodzić, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie ma charakteru działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Przeczy temu literalne brzmienie przepisu art. 3 (tak K. Kohutek cyt. powyżej). Pośrednim potwierdzeniem słuszności tego poglądu jest to, że ustawodawca zdecydował się na zmianę przepisów ustawy o zatrudnieniu poprzez przyjęcie innej definicji pracodawcy. Obecnie, od dnia 1 listopada 2005 r. jest nim jednostka organizacyjna, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one co najmniej jednego pracownika (art. 1 pkt 1 lit. a tiret 8 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 164, poz. 1366). Wyeliminowano więc zwrot " prowadząca działalność gospodarczą" w odniesieniu do osoby fizycznej, wykluczając tym samym niebezpieczeństwo zbytniego zawężenia znaczenia pojęcia pracodawca. Jedynym kryterium pozostaje zatrudnienie co najmniej jednego pracownika, co jest bardzo czytelne i jednoznaczne. Ponadto w art.19 tej ustawy zawarto regulację odnoszącą się wprost do kwestii charakteru prawnego okresów zatrudnienia u pracodawcy prowadzącego działalność wytwórczą w rolnictwie przebytych po dniu 1 czerwca 2004r. do dnia wejścia w życie ustawy, nakazując zaliczyć ten okres do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli tylko podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nigdy nie było wyłączenie z grona pracodawców osób prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie. Doszło do tego tylko z powodu błędnej interpretacji przepisu art. 3 ustawy o działalności gospodarczej przez organy administracji. Należy przyjąć, że zmianę definicji pracodawcy wprowadzono, aby tego uniknąć w przyszłości. Reasumując stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji, rozpoznając sprawę przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację , co miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi w powyższym zakresie, stosownie do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie 2 sentencji wyroku.