II SA/Bd 826/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z 9a, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w wyniku rozpoznania odwołania S. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. własności nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną położonej w [...] w pasie ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha zapisane w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania i wyznaczył Starostę [...] do prowadzenia niniejszego postępowania. Po analizie akt sprawy pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta wezwał m.in. skarżącego do przedłożenia podania o ustalenie odszkodowania złożonego i zarejestrowanego do [...] grudnia 2005 r. (tj. w ustawowym terminie), pod rygorem umorzenia postępowania. W odpowiedzi na wezwanie S. S. wyjaśnił, iż taki wniosek nie został przez niego jak i pozostałych współwłaścicieli złożony, jednak od marca 2005 roku był w stałym kontakcie osobistym i pisemnym z Miejskim Zarządem Dróg w [...], który to prowadził postępowanie o odszkodowanie. Podkreślił, że nikt nie poinformował o konieczności złożenia wniosku o odszkodowanie, a składając do organu żądane dokumenty sądzili, że zmierzają do uzyskania odszkodowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...] poinformował, że nie posiada wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości złożonego przez współwłaścicieli w wyznaczonym terminie. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w [...] w pasie ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha wskazując na brak wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Podniósł także, że to roszczenie o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną wygasło. W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. zakwestionował zasadność podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniając, że nieruchomość została zabrana przed 1998 r. o czym żaden z ówczesnych właścicieli nie został poinformowany. Dopiero w 2004 r. jedna ze współwłaścicielek otrzymała pismo z Miejskiego Zarządu Dróg, że wszczął on postępowanie w celu uregulowania stanu prawnego przejętej działki za odszkodowaniem. Wyjaśnił, iż od marca 2005 r. aktywnie uczestniczył w postępowaniu sądząc, że zmierza ono do uzyskania przez niego i pozostałych współwłaścicieli odszkodowania za przejętą nieruchomość. Podniósł, że wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie składał, bo nie wiedział, że taki jest konieczny. Sądził, że przedkładanie żądanych dokumentów jest wystarczające dla uzyskania odszkodowania. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewoda [...] wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., w której uzasadnieniu przywołał przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie S. S. nie może zostać uwzględnione, bowiem z obowiązujących przepisów wynika jednoznacznie, że konieczną przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest wniosek pochodzący od osoby będącej właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. złożony we wskazanym przez ustawodawcę terminie tj. od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wniosek taki nie został złożony w ustawowy terminie. W ocenie Wojewody, organ I instancji poddał ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a ocena została oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. S. zakwestionował zasadność podjętych rozstrzygnięć. W jego odczuciu całe postępowanie, o uregulowanie sytuacji prawnej przejętych nieruchomości, w którym uczestniczył aktywnie od marca 2005 r. zmierza także do uzyskania odszkodowania. Zdaniem skarżącego to pracownik administracji w myśl przepisów kodeksu postępowania administracyjnego był obowiązany do poinformowania współwłaścicieli nieruchomości o konieczności złożenia odrębnego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a.") potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej podlegających sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm.). Powyższy przepis stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi oraz Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Zgodnie z ust. 4 art. 73 ww. ustawy, powyższe odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przy czym podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5). Wskazać należy, że wykładnia uregulowań zawartych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uwzględniać winna ich szczególny charakter czyli to, że odnoszą się one do praw podmiotowych objętych ochroną konstytucyjną, a mianowicie prawa własności oraz prawa do słusznego odszkodowania za odjęcie własności, dokonane przez organ władzy państwowej na cele publiczne. Przyjęty przez ustawodawcę w art. 73 ust. 1 mechanizm przewłaszczenia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne oraz sposób uregulowania w ustawie realizacji prawa do odszkodowania z tego tytułu, był kilkakrotnie przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny w aspekcie zgodności tych uregulowań z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Ze względu na moc powszechnie obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, przy badaniu zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, należy wziąć pod uwagę, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wprowadziło do praktyki stosowania tego przepisu istotne wskazania, które w niniejszej sprawie nie mogą być pominięte. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. o sygn. P 33/07 wydanym na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Trybunał Konstytucyjny poddał kontroli konstytucyjność rozwiązania przyjętego w art. 73 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. pod kątem zasad i wartości wpisanych w treść art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz konstytucyjnych gwarancji wolności i praw obywatelskich zawartych w art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją budziło w tym przypadku dochowanie przez ustawodawcę zasad i gwarancji konstytucyjnych wobec braku powiązania pomiędzy przewidzianym w art. 73 ust. 4 pięcioletnim terminem dochodzenia roszczenia o odszkodowanie z datą wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście własności gruntów zajętych pod drogi (ust. 3). Odwołując się do swoich wcześniejszych orzeczeń, których przedmiotem był art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Trybunał Konstytucyjny uznał, że uregulowanie dotyczące sposobu dochodzenia odszkodowania zawarte art. 73 ust. 4 odpowiada ww. kryteriom zgodności z Konstytucją. Trybunał dostrzegł wprawdzie znaczny rygoryzm prawny przyjęty przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4, a przejawiający się w zastosowaniu dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych terminu zawitego, który charakteryzuje się tym, że po upływie terminu określonego w ustawie (w tym przypadku 31 grudnia 2005 r.) roszczenie wygasa. Jednak ogólną zasadą prawa cywilnego jest to, że roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają. W tym przypadku, ze względu na cel, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, a mianowicie z uwagi na potrzebę uporządkowania stanów prawnych tych gruntów z zapewnieniem rekompensaty ich dotychczasowym właścicielom, a także związany z tym wymóg pewności obrotu, uzasadnione było, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie terminu zawitego wyłączającego możliwość realizacji roszczenia po 31 grudnia 2005 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 4 nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się także naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym, że na skutek niewydania przez wojewodę decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, część właścicieli nie złożyła wniosków o odszkodowanie w terminie określonym w ustawie. Trybunał zwrócił uwagę, że decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest rozstrzygnięciem wydawanym w ramach procedury administracyjnej; mają zatem do niej zastosowanie ogólne terminy załatwienia indywidualnych spraw określone w k.p.a. (a więc - co należy podkreślić - również instytucje procesowe służące zwalczaniu bezczynności organów administracji publicznej). Poza tym, jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny, decyzja wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że doszło w konkretnej sytuacji do wywłaszczenia z mocy prawa. Jest to więc deklaratoryjny akt, w którym w sposób wiążący organ potwierdza, że dokonana ex lege zmiana sytuacji prawnej oznaczonych podmiotów wywołuje skutek ex tunc (od dnia 1 stycznia 1999 r.). Skoro zatem samo wywłaszczenie nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a decyzja wojewody ma charakter jedynie dowodowy, to nie jest ona konieczna dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Decyzja wojewody niewątpliwie stanowi element konieczny dla ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłaty, natomiast dla realizacji przez osobę uprawnioną prawa do odszkodowania, brak decyzji wojewody nie miał znaczenia. Wszyscy zainteresowani uzyskaniem odszkodowania mieli bowiem prawo do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W omawianych uregulowaniach nie można się zatem dopatrywać zróżnicowania pozycji prawnej właścicieli. W konsekwencji powyższych rozważań Trybunał Konstytucyjny uznał, że uregulowanie zawarte w art. 73 ust. 4 w związku z ust. 3 nie narusza standardów demokratycznego państwa prawnego i wynikających z nich zasad; jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Należy dodać, że zgodność z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zakresie, w jakim zezwala on na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, była ponadto przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. K 20/09 (OTK-A, 2011/4/35), w którym Trybunał potwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że co do zasady wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje umocowanie w przytoczonych wyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie zaś z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co tym samym wyklucza przyjęcie jakiejkolwiek odmiennej wykładni od ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny. Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego vide wyrok z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1791/10, Lex nr 1069614. Przejście własności nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na nowych właścicieli nie wymagało wydawania żadnego aktu indywidualnego, w szczególności decyzji administracyjnej. W art. 73 ust. 3 ustawa przewiduje wydanie decyzji przez Wojewodę, decyzja ta nie decyduje jednak o przejściu prawa, lecz ma charakter potwierdzający zaistniały skutek i służy jako dokument umożliwiający ujawnienie prawa w księdze wieczystej. Ustawodawca co prawda odroczył termin początkowy otwierający poprzednim właścicielom możliwość składania wniosków o odszkodowanie do dnia 31 grudnia 2005 r., jednak nie nałożył na organy obowiązku wydania do tego czasu decyzji, o jakich mowa w art. 73 ust. 3. Okres do 31 grudnia 2005 r. mógł zatem być wykorzystany na uporządkowanie stanu ksiąg wieczystych i wydanie decyzji, zaniechanie i przewlekłe prowadzenie spraw w tym zakresie nie zostało jednak przez ustawodawcę usankcjonowane żadnym skutkiem w stosunku do biegu terminu złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Ustawodawca w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy postanowił, że odszkodowanie za działki zajęte pod drogi będzie wypłacane na wniosek właściciela, złożony w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. a po tym okresie roszczenie to wygasa. Zasadnie wobec powyższego Wojewoda wyjaśnił stronie, że wniosek złożony po terminie wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie nie podlegał rozpoznaniu. Sąd dostrzega, że organ odwoławczy jako organ orzekający w sprawie, w sytuacji uznania, że jedyną okolicznością uniemożliwiającą rozpoznanie wniosku strony jest jego złożenie po terminie, winien zastosować rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a., przewidujące uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem. Uchybienie w tym zakresie nie uzasadnia jednak samoistnie uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uchyla decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienie wpływu takiego niewątpliwie nie wywiera, oba rodzaje rozstrzygnięć prowadzą do takiego samego skutku dla strony, nie zmieniają jej sytuacji prawnej. Starosta [...] (jako organ wyznaczony do rozpoznania sprawy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. – k. 23 akt adm.) w decyzji z dnia [...] maja 2012 r., uzasadniając odmowę ustalenia dla skarżącego odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w [...] w pasie ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o pow. [...] ha wskazał, że w aktach sprawy przekazanych przez Prezydenta Miasta [...] brak jest wniosku S. S. lub innej osoby uprawnionej o ustalenie odszkodowania. Pisma złożone przez skarżącego przed dniem 31 grudnia 2005 r. dotyczą jednoznacznie uregulowania stanu prawnego nieruchomości, zatem ich przedmiotem, zdaniem organu pierwszej instancji, nie było żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Dodatkowo organ wezwał do przedłożenia potwierdzenia złożenia stosownego wniosku zarówno stronę jak i Zarząd Dróg Miejskich w [...], który poinformował, że wniosek taki został złożony jedynie przez państwo M., lecz po upływie ustawowego terminu. W konsekwencji organ uznał, że na dzień rozstrzygania sprawy roszczenie o ustalenie i wypłatę spornego odszkodowania wygasło, zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 4 ww. ustawy, w związku z brakiem stosownego wniosku strony. W odwołaniu skarżący podnosił, że od marca 2005 r. składając żądane przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] dokumenty działał w przekonaniu, że niezbędne są one do uregulowania stanu prawnego nieruchomości i szybszego uzyskania odszkodowania, co wynikało z oznaczenia przedmiotu sprawy na pismach urzędowych do niego kierowanych: "przejęcie na rzecz Gminy Miasta [...] za odszkodowaniem". Ponadto pomimo wielokrotnych kontaktów osobistych i telefonicznych z urzędnikami Miejskiego Zarządu Dróg nikt nie poinformował skarżącego oraz pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości o konieczności złożenia odrębnego wniosku o ustalenie odszkodowania za przejętą bez ich woli i wiedzy nieruchomość do dnia 31 marca 2005 r. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2012r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w sprawie oraz wykładni odpowiednich przepisów prawa materialnego. Jedynym pismem byłych właścicieli, które zostało złożone w ustawowym terminie tj. w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. było pismo S. S. z dnia [...] marca 2005 r. adresowane do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (wpływ [...] marca 2005 r.), z którego treści wynika jednak, że zostało złożone "w związku z wszczętym postępowaniem administracyjnym w celu uregulowania stanu prawnego" przedmiotowych działek. Organ wskazał, że być może zamysłem Pana S. nie było jedynie uregulowanie spraw własnościowych, a także, a może przede wszystkim otrzymanie stosownego odszkodowania za przejmowane działki, co jednak, zdaniem organu odwoławczego, nie zostało w tym piśmie wyraźnie podkreślone. Organ podkreślił, że postępowanie mające na celu wypłatę odszkodowania jest postępowaniem odrębnym wszczynanym na wyraźny wniosek zainteresowanych złożony w określonym ustawowo terminie. Być może wolą skarżącego, jaka miała zostać wyrażona w piśmie z [...] marca 2005r. było także zasygnalizowanie chęci otrzymania stosownego odszkodowania co mogłoby się mieścić w potocznym rozumieniu użytego tam sformułowania "uregulowanie stanu prawnego". Nie zmienia to jednak dokonanej przez organ oceny tego pisma z punktu widzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych realizowanych przez różne organy, na podstawie precyzyjnych przepisów prawa. Późniejsze pisma byłych właścicieli nieruchomości przejętej z mocy prawa (E. M. z [...] października 2006r.) oraz S. S. (z [...] września 2006 r.), w którym zwrócił się między innymi o przyznanie odszkodowania za przejęty grunt, zostały złożone po ustawowym terminie. Mając na uwadze powyższe ustalenia organów administracji publicznej w kontekście zarzutów odwołania oraz skargi stwierdzić przyjdzie, że istotę sporu w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi odpowiedź na pytanie czy organy prawidłowo ustaliły, że skarżący S. S. (lub inna osoba uprawniona), w toku postępowania związanego z uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości przejętej za odszkodowaniem, nie zgłaszał do organów administracji przed dniem 31 grudnia 2005 r. jednocześnie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przejętą przez Gminę z mocy prawa. Zgodnie z przepisem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie tej zasady stanowi art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm., przywoływanej dalej jako: "K.p.a."). Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organy administracji publicznej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa - art. 8 K.p.a. (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 7 października 1983 r., sygn. akt SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Organ administracji obowiązany jest zatem zgromadzić cały materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Ustawodawca w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zawarł sformułowanie: "odszkodowanie (...) będzie ustalane i wypłacane (...) na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r." Z przepisu tego nie wynika ani gdzie ten wniosek, czyli oświadczenie właściciela, że domaga się ustalenia i wypłacenia mu odszkodowania - ma zostać złożony, ani w jakiej formie, czy też w jaki sposób należy go złożyć. Należy zatem uznać, że rozstrzygnięcie tych kwestii ustawodawca pozostawił innym, obowiązującym przepisom, regulującym sposób składania wniosków inicjujących indywidualne postępowanie administracyjne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę na konieczność rozróżnienia wniosku w znaczeniu materialnoprawnym oraz procesowym. Wniosek rozumiany jako oświadczenie woli właściciela nieruchomości, że domaga się ustalenia i przyznania mu odszkodowania, które należało złożyć właściwemu organowi w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., czyli w terminie zawitym, oraz wniosku w znaczeniu podania (formy, nośnika) przekazania organowi powyższego oświadczenia woli - pisma procesowego, wniosku ustnego bądź w innej przewidzianej przepisami formie, wszczynającego postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć (art. 61 § 2). W myśl przepisu art. 63 § 1 K.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone między innymi lub ustnie do protokołu. Należy przyjąć, że podaniem są wszelkiego rodzaju oświadczenia (woli i wiedzy) stron i uczestników postępowania, z którymi podmioty te występują wobec organów administracji publicznej. Wymagania co do danych zawartych w podaniu określa art. 63 § 2 K.p.a., zgodnie z którym powinno ono zawierać co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71, stwierdzono, że: "Kodeks postępowania administracyjnego wyraża m.in. w art. 63, 65, 128 i 140, pośrednio również w art. 206, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji i skargi do NSA tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony". Spełnienie powyższych wymagań umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny, czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej (strony lub uczestnika postępowania) oraz czy żądanie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, ewentualnie czy spełnia inne warunki przewidziane przepisami prawa. Zachowanie tych wymagań ma szczególnie doniosłe znaczenie w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ przeprowadza formalną i procesową ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej. Podanie wywołuje skutek prawny wszczęcia postępowania, gdy zostanie stwierdzone, że podanie wniosła strona w rozumieniu art. 28, którą ustala się na podstawie danych zawartych w podaniu, a żądanie dotyczy sprawy indywidualnej należącej do właściwości organu administracji publicznej i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, treść żądania wyznacza bowiem przedmiot postępowania administracyjnego (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 324, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do K.p.a., opubl. Lex ,kom. do art. 63). W wyroku NSA z dnia 16 grudnia 1987 r., IV SA 757/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 20, przyjęto, że: "związanie organu rozpatrującego sprawę zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania dotyczy określonej we wniosku podstawy faktycznej żądania, a nie powołanej przez stronę jego podstawy prawnej". Pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...] w sprawie dotyczącej nieruchomości położonej w pasie ul. [...] w [...] (dz. [...],[...] i [...]) poinformował T. C., że Miejski Zarząd Dróg w [...] wszczął postępowanie administracyjne w celu uregulowania stanu prawnego projektowanych działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] zapisanej w KW [...] t. [...], k. [...] położonych w pasie ulicy [...] w [...], stanowiących chodnik betonowy wraz z pasem zieleni i użytkowanych na cel publiczny. W związku z powyższym organ zwrócił się o przesłanie postanowienia sądu o nabyciu spadku po zmarłych właścicielach wnioskowanych o przejście z mocy prawa działek S. L. i T. z D. L., adresów wszystkich spadkobierców oraz dostarczenie zgody banku o bezciężarowym odłączeniu z KW [...] t.1[...], k. [...] ww. działek. Jednocześnie wskazano, że powyższe niezbędne jest do wystąpienia z wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie decyzji niezbędnej do ujawnienia w księdze wieczystej przejęcia z mocy prawa nieruchomości na rzecz Gminy Miasta [...] za odszkodowaniem. Jako załączniki do pisma wskazano "1. ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz protokół z badania KW [...]". Wskazać przyjdzie, iż wobec regulacji art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. brak było podstawy prawnej do wszczęcia przez organy Gminy Miasta [...] i prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego "w celu uregulowania stanu prawnego" nieruchomości. W przywołanym wyżej wyroku z dnia 15 września 2009 r. o sygn. P 33/07 Trybunał Konstytucyjny odwołując się do swoich wcześniejszych orzeczeń, których przedmiotem był art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dostrzegł wprawdzie znaczny rygoryzm prawny przyjęty przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4, a przejawiający się w zastosowaniu dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych terminu zawitego, który charakteryzuje się tym, że po upływie terminu określonego w ustawie (w tym przypadku 31 grudnia 2005 r.) roszczenie wygasa. Jednak ogólną zasadą prawa cywilnego jest to, że roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają. W tym przypadku, ze względu na cel, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, a mianowicie z uwagi na potrzebę uporządkowania stanów prawnych tych gruntów z zapewnieniem rekompensaty ich dotychczasowym właścicielom, a także związany z tym wymóg pewności obrotu, uzasadnione było, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie terminu zawitego wyłączającego możliwość realizacji roszczenia po 31 grudnia 2005 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 4 nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się także naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym, że na skutek niewydania przez wojewodę decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, część właścicieli nie złożyła wniosków o odszkodowanie w terminie określonym w ustawie. Trybunał zwrócił uwagę, że decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest rozstrzygnięciem wydawanym w ramach procedury administracyjnej; mają zatem do niej zastosowanie ogólne terminy załatwienia indywidualnych spraw określone w K.p.a. (a więc - co należy podkreślić - również instytucje procesowe służące zwalczaniu bezczynności organów administracji publicznej). Poza tym, jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny, decyzja wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że doszło w konkretnej sytuacji do wywłaszczenia z mocy prawa. Jest to więc deklaratoryjny akt, w którym w sposób wiążący organ potwierdza, że dokonana ex lege zmiana sytuacji prawnej oznaczonych podmiotów wywołuje skutek ex tunc (od dnia 1 stycznia 1999 r.). Skoro zatem samo wywłaszczenie nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a decyzja wojewody ma charakter jedynie dowodowy, to nie jest ona konieczna dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Decyzja wojewody niewątpliwie stanowi element konieczny dla ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłaty, natomiast dla realizacji przez osobę uprawnioną prawa do odszkodowania, brak decyzji wojewody nie miał znaczenia. Wszyscy zainteresowani uzyskaniem odszkodowania mieli bowiem prawo do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W omawianych uregulowaniach nie można się zatem dopatrywać zróżnicowania pozycji prawnej właścicieli. W świetle powyższego w szczególności stwierdzić należy brak podstawy prawnej do prowadzenia przez organy gminy, na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, odrębnego postępowania administracyjnego w celu wystąpienia do wojewody o wydanie stosownej decyzji potwierdzającej ten fakt. O wydanie decyzji MZD w [...] wystąpił do Wojewody [...] pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Z akt sprawy wynika również, że pismami z dnia [...] i [...] lutego 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiadomił następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości o wszczęciu na wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] postępowania administracyjnego o nabycie z mocy prawa za odszkodowaniem przez Gminę Miasta [...] w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, własności nieruchomości gruntowych zajętych pod drogę publiczną, położonych w [...] przy ul. [...] oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...]. Postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie wszczyna i prowadzi organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej daną sprawę co do istoty, w tej sytuacji zatem - wojewoda. Na mocy przepisu art. 73 ww. ustawy organy gminy – Miasta [...] były właściwe jedynie do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości, o którym mowa w ust. 4. Przy czym odrębną kwestią pozostaje ustalenie właściwej jednostki organizacyjnej danej gminy. Wobec powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można wykluczyć jako bezpodstawnych twierdzeń skarżącego, że wobec treści powyższego pisma oraz innej korespondencji i rozmów osobistych oraz telefonicznych z urzędnikami gminnymi pozostawał w uzasadnionym okolicznościami i informacjami organu przekonaniu, że wszczęte przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] postępowanie administracyjne (w którym także mowa jest o "wnioskowanym przejściu z mocy prawa" oraz "przejęciu z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...] za odszkodowaniem"), dotyczy zarówno formalnego uregulowania stanu prawnego nieruchomości, jak i wypłaty w następstwie tego należnego odszkodowania. Nie został w żadnym zakresie wyjaśniony charakter wszczętego i prowadzonego przez organy Gminy Miasta [...] od 2004 r. postępowania administracyjnego dotyczącego spornych nieruchomości przejętych z mocy prawa za odszkodowaniem. W tej sytuacji nie można wykluczyć tego, że w istocie w 2004 r. z uwzględnieniem wcześniejszych wniosków lub z urzędu, zostało wszczęte przez organ właściwej gminy postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ww. ustawy, a ZDM w [...] uważał, że dla dopełnienia formalności związanych z uzyskaniem odszkodowania konieczne jest jedynie przedłożenie dokumentów umożliwiających wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie nieruchomości ex lege. Analiza akt sprawy w konfrontacji z treścią wielu oświadczeń i pism skarżącego oraz innych współwłaścicieli składanych od 2006 r. wskazuje, że nie można wykluczyć także i tego, iż funkcjonariusze gminni prowadzący postępowanie błędnie informowali o tych okolicznościach i utrzymywali stronę w błędnym przekonaniu, że jedynym warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania jest wcześniejsze wydanie decyzji przez Wojewodę oraz, że wszczęte przez organ postępowanie administracyjne zmierza w konsekwencji (po uprzednim wydaniu decyzji niezbędnej do ujawnienia przejęcia nieruchomości przez gminę w księdze wieczystej) do ustalenia i wypłaty odszkodowania (bez odrębnego wniosku). Nie można też wykluczyć, że pracownicy organu udzielali następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości błędnych informacji, że nie ma konieczności na tym etapie wszczętego postępowania administracyjnego składania odrębnego wniosku o wypłatę odszkodowania, bowiem dopiero po stwierdzeniu wywłaszczenia decyzją wojewody zaistnieje podstawa do skutecznego ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Powyższe wątpliwości w zakresie informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie i wypłatę odszkodowania (art. 9 K.p.a.) oraz rzeczywistej treści żądania skarżącego wyrażonego między innymi w piśmie z [...] marca 2005 r. potwierdza w szczególności okoliczność, że jeszcze w piśmie z [...] stycznia 2011 r. znak [...] w sprawie wypłaty odszkodowania – ulica [...] w [...] (działka nr [...]/1 i [...]) Miejski Zarząd Dróg w [...], przekazując dokumenty w sprawie Wydziałowi Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...], jednoznacznie określił pismo S. S. z dnia [...] marca 2005 r. jako: "wniosek o wypłatę odszkodowania" oraz pismo z dnia [...] września 2006 r. Powyższa okoliczność wskazuje, że nie istniał spór co do rzeczywistej treści oświadczenia woli skarżącego ujawnionego w piśmie z [...] marca 2005 r. pomiędzy skarżącym a Miejskim Zarządem Dróg w [...], który wszakże w styczniu 2004 wszczął i następnie prowadził postępowanie administracyjne w sprawie przejęcia własności nieruchomości z mocy prawa za odszkodowaniem, o którym wyżej mowa (z aktywnym udziałem skarżącego). Z dalszej analizy akt administracyjnych, uzupełnionych na wezwanie Sądu wynika, że dopiero po przekazaniu akt sprawy przez Gminę Miasta [...] do rozstrzygnięcia Staroście Powiatu [...] organ ów stwierdził brak wniosku S. S. o wypłatę odszkodowania i zakwestionował charakter przedmiotowego pisma z [...] marca 2005 r. (pismo Starosty [...] z 1[...] kwietnia 2012r.). Podkreślić należy zatem, że nastąpiło to po upływie 6 lat od wniesienia podania do prowadzącej postępowanie administracyjne od 2004 r. jednostki organizacyjnej Gminy Miasta [...]. W tych okolicznościach rzeczą organów administracji publicznej w niniejszej sprawie było wszechstronne ustalenie charakteru i okoliczności udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez ZDM w [...], w tym rzeczywistej treści żądań skarżącego zgłaszanych w tym postępowaniu, w szczególności w piśmie z dnia [...] marca 2005 r. z uwzględnieniem także treści późniejszej korespondencji z organami. Wola strony dotycząca zarówno wszczęcia, jak i prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie nie może być dorozumiana. Nie oznacza to jednakże, że organ nie jest zobligowany do dążenia do odtworzenia rzeczywistej woli strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy jej podanie (pismo, wniosek) jest niejednoznaczne lub z okoliczności danej sprawy wynika, że możliwa jest różna jego interpretacja. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Organ jest związany wolą strony wyrażoną w podaniu, zatem gdy nie jest ona precyzyjna winien dążyć do właściwego określenia zakresu i treści żądania, udzielając w miarę potrzeby niezbędnej pomocy, zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (art.8, art. 9 K.p.a.). W razie gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1004/05, Lex nr 266429). Organ ma przy tym obowiązek czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien jej udzielić w razie potrzeby niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, iż organ odwoławczy miał wątpliwości co do tego, czy w istocie S. S. nie zgłosił organowi administracji w ustawowym terminie żądania wypłaty odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę Miasta [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Powzięte wątpliwości, wbrew nakazom procedury administracyjnej, nie zostały jednakże wyjaśnione w jakikolwiek sposób z udziałem skarżącego, o ograniczono się do językowej analizy treści jego pisma z dnia [...] marca 2005 r. W szczególności Wojewoda nie dokonał analizy okoliczności, w jakich skarżący wniósł przedmiotowe podanie, tego, że złożył je w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez jednostkę organizacyjną Gminy Miasta [...], a ta jednostka samorządu terytorialnego była uprawniona i zobowiązana jedynie do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Ponadto dokonując analizy treści powyższego pisma skarżącego organ zupełnie pominął kontekst w jakim było ono składane, który pośrednio wynika już z przywoływanego przez organ pisma z 2006 r. stanowiącego dalsze uzupełnienie dokumentów w tej samej sprawie, gdzie już jednoznacznie mowa o odszkodowaniu. Skarżący, pomimo upływu 6 lat i wielokrotnych podań i petycji do różnych organów, nigdy nie został wezwany do sprecyzowanie treści żądania, które zgłosił rzeczywiście składając dokumenty przy piśmie z dnia [...] marca 2005 r. Snute przez organ odwoławczy w tym zakresie przypuszczenia powodowały konieczność wyjaśnienia jednoznacznego tych wątpliwości poprzez przeprowadzenie niezbędnych dowodów dla ustalenia rzeczywistej treści żądania strony zgłoszonego wszakże w toku postępowania administracyjnego przed dniem 31 grudnia 2005r. i wszechstronnej ich oceny z uwzględnieniem okoliczności tej sprawy. Należy wskazać na wyrok z dnia 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, LEX nr 275439, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa." Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. W okolicznościach niniejszej sprawy taki charakter miało przedmiotowe pismo odwołujące się do prowadzonego przez ZDM w [...] postępowania administracyjnego. Wobec treści zarzutów odwołania, pism skarżącego składanych w toku postępowania oraz skargi, w świetle wskazanych przez Sąd wyżej okoliczności wynikających z analizy akt administracyjnych sprawy podkreślenia wymaga, że jeśli w istocie pracownicy ZDM w [...] nie informowali lub błędnie informowali stronę o zakresie, charakterze "wszczętego postępowania administracyjnego" i wbrew wymogom procedury administracyjnej nie wezwali do sprecyzowania treści żądania zgłoszonego wraz z pismem z dnia [...] marca 2005 r., bądź nie przekazali go niezwłocznie jednostce organizacyjnej właściwej do prowadzenia w imieniu Gminy Miasta [...] postępowania w sprawie wypłaty spornego odszkodowania, to obowiązkiem organów administracji publicznej jest okoliczności te wnikliwie ustalić, i dokonać oceny charakteru pisma skarżącego z uwzględnieniem także ewentualnych błędów lub zaniechań organu. Ponadto w demokratycznym państwie prawnym stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie wymaga przyjęcia, że brak jest tożsamości sytuacji, w której następca prawny byłych właścicieli nieruchomości po raz pierwszy zgłaszałby swój udział w postępowaniu, czy też swoje roszczenie do odszkodowania po upływie ustawowego terminu zawitego, wobec sytuacji w której strona w terminie ustawowym bierze aktywny udział w postępowaniu zainicjowanym przez organ gminy, w tym podejmuje czynności faktyczne i prawne, składa podania zmierzające do realizacji swego roszczenia. Zasady doświadczenia życiowego uzasadniają słuszność twierdzenia, że skarżący nie podejmowałaby szeregu czynności faktycznych, postępowań sądowych tylko po to, aby Gmina Miasta [...] mogła uregulować formalnie stan prawny nieruchomości, której własność przejęła z mocy prawa w związku z reformą administracji publicznej, lecz po to by, realizując swój interes prawny, uzyskać stosowne odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z mocy prawa na rzecz gminy. W omawianym kontekście warto przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w sprawie o sygn. SK 4/02 (wyrok z 15 kwietnia 2003 r., OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 31), które w pełni aprobuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że "administracja pełni wobec obywatela rolę służebną i w sytuacji, gdy zakończenie procesu weryfikacji dokumentacji jest utrudnione z przyczyn niezależnych od zainteresowanego, to jej obowiązkiem jest fachowa i rzetelna pomoc. Brak takiej pomocy, skutkujący pozbawieniem możliwości dochodzenia uprawnień przez strony postępowania, jest wysoce naganny i nie może prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionej godności człowieka, na której straży stoi także administracja publiczna. Prawo do dobrej administracji gwarantuje także Kodeks Dobrej Administracji (w tym przypadku w szczególności jego art. 17 i 22) przyjęty przez Parlament Europejski z 6 września 2001 r." (zob. także art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, sporządzony w Nicei w 2000 r.). Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji wydały decyzje przedwcześnie z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., co musiało skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem naruszenie to, w ocenie Sądu, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na jej obecnym etapie konieczne jest w pierwszej kolejności przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.) celem jednoznacznego ustalenia czy w piśmie z dnia [...] marca 2005 r. (bądź innym zgłoszonym w terminie) skarżący złożył Gminie Miasta [...] (bądź jej jednostce organizacyjnej) w istocie żądanie wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., za przejęcie z mocy prawa na jej rzecz nieruchomości położonych [...] przy ul [...]. Rozstrzygając sprawę organ, mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz normy konstytucyjne, winien czuwać nad tym, aby ewentualne błędy lub nadużycia proceduralne czy też organizacyjne w jednostkach Gminy Miasta [...] – zobowiązanej do wypłaty odszkodowań za przejęte z mocy prawa nieruchomości zajęte pod drogi publiczne (gminne) nie pozbawiły skarżącego prawa podmiotowego. W myśl przepisu art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W okolicznościach niniejszej sprawy, celem wyjaśnienia powyższych wątpliwości konieczne jest dokonanie weryfikacji twierdzeń skarżącego w zakresie przebiegu i charakteru postępowania wszczętego przez ZDM w [...] w styczniu 2004 r., jak również treści informacji udzielanych w jego toku skarżącemu i innym uczestnikom. Szczególnie istotne jest ustalenie, czy przedmiotowe postępowanie w istocie nie toczyło się w sprawie odszkodowania, skoro organ nie był uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia stanu prawnego nieruchomości. W tym celu należy wezwać skarżącego do sprecyzowania treści jego oświadczenia woli zgłoszonego w piśmie z [...] marca 2005 r., udzielając mu uprzednio szczegółowej informacji, zgodnie z art. 9 K.p.a. oraz do wskazania dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, w tym świadków na okoliczność jego rozmów, kontaktów oświadczeń i uzyskiwanych od organu informacji co do zakresu przedmiotowego postępowania. Dalej organ winien ustalić i przesłuchać w charakterze świadków: wszystkie osoby prowadzące owo postępowanie w ZDM w [...], podpisujące dokumenty, w szczególności osobę wskazywaną przez skarżącego jako osobę prowadzącą postępowanie i udzielającą informacji co do tego, że nie ma już potrzeby składania odrębnego wniosku o odszkodowanie, osoby właściwe do prowadzenia postępowań w sprawie odszkodowań we właściwym wydziale Urzędu Miasta [...]. Należy umożliwić stronom udział w każdym stadium postępowania, w tym zgodnie z art. 79 K.p.a. zawiadomić o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, umożliwić zadawanie pytań oraz składanie wyjaśnień. W razie potrzeby, gdy pozostaną niewyjaśnione lub rozbieżne fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy organ winien przesłuchać także skarżącego, lub inne strony postępowania, które mogą posiadać wiedzę w powyższych kwestiach. Nadto gdy na podstawie oceny uzupełnionego w powyższym zakresie materiału dowodowego, w kontekście zgromadzonych ewentualnie dalszych dokumentów (np. wykazujących tryb załatwiania w Gminie Miasta [...] spraw o odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi gminne, właściwej jednostki organizacyjnej, osób upoważnionych), zachodzić będzie potrzeba dalszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przy udziale stron oraz świadków, organ winien przeprowadzić rozprawę administracyjną (art. 89 § 2 i nast. K.p.a.). W następstwie powyższego Wojewoda, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz przepisami art. 77 § 1 i 80 K.p.a. winien, na podstawie wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy S. S. w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., w tym pismem z dnia [...] marca 2005 r., złożył wniosek (żądanie) o wypłatę spornego odszkodowania. W zależności od wyników postępowania, w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyli decyzję pierwszoinstancyjną i przekaże sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia co do jej istoty. W sytuacji natomiast, gdy zostanie ustalone, że skarżący nie złożył spornego wniosku w ustawowym terminie zawitym, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewoda winien uchylić decyzję Starosty [...] i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowe, z uwagi na złożenie wniosku po wygaśnięciu roszczenia (art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). Na marginesie można wskazać, że jeśli skarżący po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie uzna, że na skutek wadliwego działania lub zaniechania funkcjonariuszy gminnych został w rzeczywistości pozbawiony prawa do należnego odszkodowania, może ewentualnie rozważyć możliwość dochodzenia naprawienia wyrządzonej szkody w drodze powództwa przeciwko gminie lub jej jednostce organizacyjnej przed sądem powszechnym, na podstawie art. 4171 Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego Sad uwzględniał skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylając zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego, zgodnie z jego wnioskiem, zwrot poniesionych kosztów postępowania – uiszczonego wpisu od skargi (200 zł).