II SA/Bd 826/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokurator Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Gminy Zakrzewo z dnia 20 grudnia 2018 r. nr II/20/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 20 grudnia 2018 r. Rada Gminy Zakrzewo podjęła uchwałę nr II/20/2018 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych. Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim (dalej: skarżący) wniósł skargę na uchwałę nr II/20/2018 Rady Gminy Zakrzewo z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych, zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 506 ze zm. – dalej "u.s.p.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1461) poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym pomimo, że ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi ona akt prawa miejscowego. Skarżący dalej wyjaśnił, że za przypisaniem skarżonej uchwale cech aktu prawa miejscowego przemawia jej zasięg terytorialny, normatywny charakter przepisów nakazujących określony sposób zachowania lub uprawiających do określonego działania, a także fakt, że przepisy te mają charakter generalny i abstrakcyjny. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa uchwała dotknięta jest wadą, która sprawia, że konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił pogląd przeciwny do zaprezentowanego w skardze. W ocenie organu, uchwała nie podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nadmienić należy ponadto, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym (aktualny publikator: tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.). Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust.1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei stosownie do art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie sytemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zważyć przyjdzie, że w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający pogląd ten podziela, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 213/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1268/22). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 29 stycznia 2015 r. II OSK 3270/14, z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, z 14 czerwca 2022 r sygn. III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r. III OSK 4382/21, WSA w Bydgoszczy z 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Bd 1132/22, z 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 1182/22), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te stały się normami generalnymi. Nie są bowiem adresowane wyłącznie do konkretnego zbioru osób pełniących w dacie ich uchwalania określone funkcje. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety w określonej wysokości oraz na wskazanych w niej zasadach. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6, 7 i 8 u.s.g. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ww. ustawą odsyła także art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Uchwała z 20 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Gminy Zakrzewo nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 7 uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w Zakrzewie. Powyższe wadliwości wskazują, że objęta skargą uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Resumując Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z podanych wyżej przyczyn, Sąd nie podzielił stanowiska co do wewnętrznego charakteru uchwały w przedmiocie zasad przyznawania diet radnym wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Z tych powodów Sąd stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Gminy Zakrzewo z 20 grudnia 2018 r. na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.