II SA/Bd 827/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (PINB), na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r.. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane), wobec niedostarczenia w wyznaczonym terminie dokumentów w postaci: zaświadczenia Prezydenta Miasta T. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nakazał R. K. rozbiórkę wybudowanego na działce nr [....], na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [....] w T. przy ul. R., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, dwukondygnacyjnego budynku o powierzchni 100 m², użytkowanego jako budynek mieszkalny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż w dniu 21 listopada 2008 r., z urzędu wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego na w/w działce nr [...] budynku o powierzchni 100 m², użytkowanego jako budynek mieszkalny oraz zawiadomiono strony o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ ustalił, iż pierwotnie na działce nr [...] wybudowano budynek o powierzchni 70 m², a w roku 2008 dobudowano do istniejącego budynku pomieszczenie garażowo-gospodarcze, uzyskując w ten sposób budynek o łącznej powierzchni 100 m². Całość, jak wskazał organ, wybudowana została bez pozwolenia na budowę. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] PINB wstrzymał, w myśl art. 48 ust. 2 prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na R. K., stosownie do art. 48 ust. 3 w/w ustawy, obowiązek przedstawienia do dnia 31 marca 2009 r. następujących dokumentów tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz wymaganymi opiniami i zaświadczeniami, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta T. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 17 kwietnia 2009 r. wpłynęło do organu pismo R. K. z załączonym schematem altany, z zaznaczeniem części budynku który zamierza rozebrać, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec niedostarczenia w wyznaczonym terminie żadnego ze wskazanych postanowieniem z dnia [...] dokumentów, organ wyjaśnił, iż zobligowany był, do nakazania R. K., zgodnie z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Od powyższej decyzji R. K. wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 7 kwietnia 2004 r. regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego oraz art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, iż naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie polegało na zakwalifikowaniu będącego przedmiotem decyzji obiektu jako obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. Tymczasem sporny obiekt został wybudowany na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, dlatego też powinien on być, zgodnie z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych oraz regulaminem Rodzinnego Ogrodu Działkowego, zakwalifikowany jako altana o ponadnormatywnej powierzchni (§ 107 w/w regulaminu). W takiej zaś sytuacji, rozebranie altany o powierzchni ponadnormatywnej, może nastąpić tylko w trybie i na zasadach określonych w § 109 w/w regulaminu, a nie w trybie ustawy Prawo budowlane. Ponadto odwołujący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W jego ocenie uzasadnienie zaskarżonej decyzji oparte jest na faktach nieudowodnionych oraz sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego spawy, powinno wynikać, jak podkreślił, iż sporny obiekt o powierzchni 100 m², nie znajduje się na jednej działce, lecz stanowi zabudowę bliźniaczą dwóch altan, położonych na dwóch odrębnych, sąsiadujących z sobą działkach. Zarówno użytkownikami tych działek, jak i właścicielami znajdujących się na nich altan bliźniaczych, są dwie różne osoby. Skarżący zaznaczył także, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, pominięta została istotna okoliczność, iż zgodnie z uchwałą Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w T., w części bliźniaczej altany o powierzchni 70 m² jest urządzone biuro Zarządu zajmujące powierzchnię 25 m². Po rozpatrzeniu odwołania R. K., [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do zarzutów odwołującego stwierdził, że są one bezzasadne, albowiem fakt wybudowania w ramach samowoli budowlanej obiektu o powierzchni 100 m² na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego w T. jest niepodważalny. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 4 prawa budowlanego, zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych obejmuje wyłącznie budowę wskazanych obiektów o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach i do 35 m² poza granicami miast oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Przekroczenie więc tych parametrów sprawia, że wybudowane obiekty podlegają przepisom prawa budowlanego. Podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1419 ze zm., dalej powoływanej jako ustawo o rodzinnych ogrodach działkowych), statutu Polskiego Związku Działkowców i regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, określające funkcję rodzinnych ogrodów działkowych, jednoznacznie wyłączają z niej, cel polegający na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych użytkowników działek i ich rodzin. Wskazał również, iż przedmiotowy obiekt narusza także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta T., albowiem z planu miejscowego wynika, że sporny budynek znajduje się na terenie oznaczonym [...], tj. z przeznaczeniem na ogrody działkowe, wypoczynkowe, zrealizowane zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania terenu, a zatem wykluczającym istnienie budynków mieszkalnych. Ponadto organ podkreślił, iż podana przez skarżącego w piśmie z dnia 17 kwietnia 2009 r. informacja o przystąpieniu do prac rozbiórkowych w celu doprowadzenia stanu ponadnormatywnej altany do stanu zgodnego z regulaminem ogrodu działkowego, nie mogła mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie, ponieważ z załączonego do pisma szkicu obiektu mającego ulec częściowej rozbiórce, wynika że nawet po dokonaniu częściowej rozbiórki obiekt ten będzie zajmował powierzchnię ok. 70 m², a więc w dalszym ciągu będzie on obiektem przekraczającym dopuszczalną powierzchnię 25 m². Organ odwoławczy podkreślił również, że chybiony jest zarzut odwołującego, iż przedmiotowy obiekt nie znajduje się na jednej działce, ale stanowi zabudowę bliźniaczą dwóch altan, na dwóch odrębnych, sąsiadujących ze sobą działkach, albowiem z załączonego do pisma z dnia 17 kwietnia 2009 r. szkicu planowanej rozbiórki spornego obiektu, wynika że obiekt znajdujący się na działce nr [...] zajmuje powierzchnię ponad 100 m², a obiekt znajdujący się na działce nr [...], który przylega do budynku działki nr 115, posiada powierzchnię ok. 40 m². Na powyższą decyzję R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przytaczając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podkreślił, że dokonując prac rozbiórkowych, uwzględniał okoliczność, że w połowie spornego obiektu ma mieścić się siedziba biura Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w T. W wyniku więc przeprowadzenia częściowej rozbiórki obiektu, ostatecznie zakończonej już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, powierzchnia spornej altany została zmniejszona do 59 m², z przeznaczeniem 29 m² dla skarżącego i 30 m² na siedzibę biura Zarządu. W takich okolicznościach faktycznych, jak wyjaśnił, organ odwoławczy powinien był przed wydaniem ostatecznej decyzji, zlecić organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z oględzin w celu ustalenia ostatecznego wyniku prac rozbiórkowych, a nie opierać się na załączonym do pisma z dnia 17 kwietnia 2009 r. szkicu planowanej rozbiórki, który miał charakter tylko projektu zamierzonych prac rozbiórkowych altany, i jako taki nie mógł stanowić dowodu w sprawie, gdyż nie spełniał wymogów przeprowadzenia dowodu w rozumieniu art. 77 kpa. Oparcie stanu faktycznego sprawy na wskazanym szkicu częściowej rozbiórki altany, stanowi w ocenie skarżącego, naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, iż utrzymał w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę spornego obiektu, jednakże z innych powodów niż wskazał organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego bowiem, wybudowanego obiektu o powierzchni 100 m², użytkowanego jako budynek mieszkalny, nie można było w ogóle poddać procesowi legalizacyjnemu, z uwagi na jego niezgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Położony bowiem na terenie wykluczającym istnienie budynków mieszkalnych obiekt, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Torunia, zgodnie z którymi teren na którym znajduje się on znajduje przeznaczony jest na ogrody działkowe oraz wypoczynkowe, zrealizowane zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania terenu. Ponadto, jak wskazał organ, sposób użytkowania obiektu jest niezgodny z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działowych, statutu Polskiego Związku Działkowców i regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, wykluczającymi możliwość zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w rodzinnych ogródkach działowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie Sąd stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania wyrażonych w art. 7, art. 77 i 80 kpa i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Wskazać należy, iż podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Organy obu instancji były zgodnie, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z tym, że organ II instancji, odmiennie od organu I instancji, po pierwsze przesądził iż sporny obiekt należy kwalifikować prawnie jako altanę i obiekt gospodarczy, użytkowany jako budynek mieszkalny, po drugie zaś stwierdził że w sprawie nie zaszła przesłanka do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, albowiem samowolnie wybudowany obiekt jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i niezgodności tej nie da się usunąć w toku postępowania legalizacyjnego. Podstawę wskazanej oceny prawnej stanowiło ustalenie faktyczne, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, iż na działce nr [...], pierwotnie wybudowano obiekt o powierzchni 70 m², organ II instancji doprecyzował, że nastąpiło to w latach 1993-1997, do którego w roku 2008 dobudowano pomieszczenie garażowo-gospodarcze, uzyskując w ten sposób obiekt o łącznej powierzchni 100 m². Co do zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz dokonanej przez organy administracyjne oceny materiału dowodowego skarżący wnosił, zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, liczne zastrzeżenia, zarzucając: błędne w jego ocenie ustalenie, że sporny obiekt znajduje się na jednej działce, zamiast stwierdzenia, że stanowi on zabudowę bliźniaczą dwóch altan, położonych na dwóch sąsiadujących z sobą działkach, będących przedmiotem odrębnego prawa własności i prawa użytkowania dwóch odrębnych podmiotów, ponadto pominięcie okoliczności faktycznej, iż uchwałą Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w T., w części bliźniaczej altany o powierzchni 70 m² jest urządzone biuro Zarządu zajmujące powierzchnię 25 m², a także nie przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu w postaci oględzin ostatecznego wyniku prac rozbiórkowych, o których zamierzeniu dokonania skarżący informował organ pismem z dnia 17 kwietnia 2009 r., i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie wskazanego pisma, który jak wskazał, stanowił wyłącznie szkic planowanej rozbiórki i jako taki nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Po dokonaniu analizy akt sprawy, Sąd dostrzegł liczne uchybienia organów administracyjnych w zakresie dokonania ustaleń faktycznych sprawy w świetle wymogów wyrażonych w art. 7, art. 77 i 80 kpa. Należy wskazać, iż zbieranie dowodów w postępowaniu administracyjnym oraz ich ocena dokonywane są według reguł określonych we wskazanych artykułach. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, organy administracyjne zobligowane są podejmować wszelkie kroki niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stanowiący konkretyzację tej zasady art. 77 § 1 kpa zobowiązuje organy administracyjne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestię zaś oceny dowodów reguluje art. 80 kpa, ustanawiając zasadę swobodnej oceny dowodów i wskazując, że oceny tej organ dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, iż obowiązkiem organów administracyjnych jest zebranie kompletnego materiału dowodowego, dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie prawne w sprawie, a więc w przypadku niniejszej sprawy okoliczności faktycznych co do daty budowy i rozbudowy spornego obiektu, zakresu dokonanych prac rozbiórkowych w momencie rozstrzygania o przedmiocie sprawy, usytuowania obiektu, jego obrysu, układu, kubatury, granic działki, czy istniejących praw i stosunków prawnych dotyczących przedmiotowego obiektu. Zdaniem Sądu organy administracyjne nie zgromadziły materiału dowodowego i nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego co do wskazanych okoliczności. Z akt spawy wynika bowiem, iż w protokołach z dnia 16 stycznia 2008 r. (dowód: k. 4), 16 października 2008 r. (dowód: k. 28 verte), i w postanowieniu PINB z dnia [...] (dowód k. 35), zachodzi niespójność w zakresie daty budowy spornego obiektu, tymczasem organy nie wypowiedziały się jednoznacznie odnośnie tej kwestii, i nie podjęły próby wyjaśnienia jej, co słusznie zarzucił pełnomocnik skarżącego, wskazując iż okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie z uwagi na konieczność wyboru właściwych przepisów prawa budowlanego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sąd podziela również zarzut skargi, o braku ustaleń faktycznych dotyczących zakresu dokonanych prac rozbiórkowych części spornego obiektu, według stanu na dzień wydania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu organ II instancji nie ustosunkował się także w sposób wyczerpujący do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W celu zapewnienia kompletności materiału dowodowego sprawy, a więc dotyczącego wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, organ ma obowiązek podjęcia stosownych działań, w tym również przeprowadzenia z urzędu dowodów, czy zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie wysuwanych twierdzeń. Przesądzając zatem, że zaskarżona decyzja, została wydana bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla właściwego załatwienia sprawy okoliczności faktycznych oraz wyczerpującego zgromadzenia i rozparzenia materiału dowodowego, co uchybia regułom proceduralnym wyrażonym w art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 152 orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracyjne zobowiązane są zebrać materiał dowodowy i dokonać jego oceny kierując się regułami postępowania wskazanymi w powyższych przepisach, a w szczególności jednoznacznie ustalić i wypowiedzieć się co do dat budowy i rozbudowy przedmiotowego obiektu, stanu obiektu po dokonaniu prac rozbiórkowych oraz stosunków pranych i ewentualnych praw osób trzecich do spornego obiektu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat z czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).