II SA/Bd 827/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie opinii służbowej postanawia odrzucić skargę W dniu [...] marca 2017 r. pełniący obowiązki Naczelnika Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Policji – nadkom. R. K. w trybie określonym w § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, wydał opinię służbową wobec kom. P. P., stwierdzając we wnioskach końcowych, że policjant w okresie służby [...].04.2014 r. – [...].03.2017 r. nie wywiązywał się z obowiązków służbowych, wskazując jednocześnie, że w związku z drugą opinią o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej może zostać przeniesiony na niższe stanowisko służbowe. P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. P. P. wniósł od powyższej opinii służbowej odwołanie do Komendanta Policji zarzucając, że nie została ona sporządzona w sposób obiektywny i nie uwzględnia całego okresu opiniowania w tym uzyskiwanych przez opiniowanego nagród, pochwał, rodzaju prowadzonych spraw i wyników. Ponadto wskazał, że opinia została sporządzona przez pełniącego obowiązki naczelnika od około czterech miesięcy, natomiast opiniowany okres to trzy lata, co w ocenie odwołującego, może wskazywać na brak rzetelności i pełnej wiedzy na temat pracy opiniowanego, co skutkuje wydaniem opinii nie odzwierciedlającej faktycznej pracy opiniowanego. Komendant Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał zaskarżoną opinię służbową w mocy. Zgodnie z pouczeniem, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na wskazany rozkaz personalny Komendanta Policji, zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i przepisów regulujących opiniowanie służbowe, które miało wpływ na zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W myśl z art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powołane przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji sąd administracyjny przystępując do kontroli działalności administracji publicznej winien w pierwszej kolejności ustalić, czy zaskarżony skargą akt podjęty przez organ administracji podlega jego właściwości rzeczowej. W niniejszej sprawie skarga złożona została na rozkaz personalny Komendanta Policji utrzymujący w mocy opinię służbową z dnia [...] marca 2017 r. wydaną przez pełniącego obowiązki Naczelnika Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Policji – nadkom. R. K. w trybie określonym w § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Zważywszy na przedmiot zaskarżenia wskazać należy, iż w świetle art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Dokonanie oceny zaskarżonego rozkazu personalnego, którym utrzymano w mocy opinię służbową dotyczącą konkretnego funkcjonariusza, zwłaszcza w świetle uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, uprawnia do wskazania, że nie mieści się ono w katalogu form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. poddanych kognicji sądu administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, iż okresowa opinia dotyczy konkretnego funkcjonariusza. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 883 ze zm.) przyznano funkcjonariuszowi Policji prawo do zapoznania się z takim dokumentem i złożenia od niego odwołania. Takie gwarancje procesowe pozwalają funkcjonariuszowi na uruchomienie stosownej procedury kontrolnej i stwarzają mu możliwość ewentualnego wpływania w ten sposób na treść sporządzonej o nim opinii Nie oznacza to jednak, że funkcjonariusz staje się przez to adresatem opinii służbowej. Przedmiotowa opinia ma służyć jedynie wewnętrznym celom organizacyjnym Policji. Opiniowanie jest uprawnieniem i jednocześnie obowiązkiem bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza. Opinia służbowa jest sporządzana przez niego na jego własne potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Ma ona im dostarczyć niezbędnych informacji o podległym funkcjonariuszu, tj. pełną, usystematyzowaną według określonych kryteriów ocenę jego kwalifikacji zawodowych, cech osobowych, predyspozycji i sposobu wywiązywania się z poszczególnych obowiązków służbowych. Omawiana opinia ma zatem zapewnić prawidłową politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań dotyczących zajmowania przez funkcjonariusza dotychczasowego stanowiska lub innych stanowisk służbowych oraz przydatności do pełnienia przez niego służby. Przemawia to także za stanowiskiem, że opiniowanie funkcjonariusza jest sprawą wynikającą z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi w rozumieniu art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Z powyższego wynika, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Pod terminem sprawa administracyjna powszechnie rozumie się, bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Natomiast opinia służbowa nie jest dokonywana w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, sama również nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych. Niewątpliwie opinia może w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową funkcjonariusza, np. wpływać na awans, uprawnienia do określonych świadczeń, jak również na trwanie stosunku służbowego. Jednakże powyższe konsekwencje nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz dalszych działań przełożonych, podejmowanych w odrębnych postępowaniach (vide uchwała NSA z [...] grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/11). Jednocześnie nie uszło uwadze Sądu – a czego nie kwestionował sam organ – że rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2017 r. Komendanta Policji zawierał błędne pouczenie o możliwości jego zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 112 w zw. z art. 144 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, niemniej jednak samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia decyzji, takiego uprawnienia nie tworzy. Błędne pouczenie, stanowi bowiem okoliczność, której wystąpienie nie ma wpływu na ocenę poprawności złożenia środka zaskarżenia (dopuszczalność samej skargi do sądu administracyjnego). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji