II SA/Bd 828/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...] Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie przyznania dodatku za rozłąkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych na rzecz K. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zwraca ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz K. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...] Brygady Logistycznej w O. z [...] lutego 2019 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej K. M. prawo do dodatku za rozłąkę. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. K. ., jako żołnierz zawodowy pełniący obowiązki służbowe w O., od dnia [...] września 2016 r. korzysta z zakwaterowania w kwaterze internatowej w O. przy ul. [...]. Pozostaje on w związku małżeńskim. Małżonka zamieszkuje we W.. Z tego tytułu decyzją Nr [...] z [...] listopada 2016 r., wydaną przez Dowódcę [...] Brygady Logistycznej, przyznano K. M. dodatek za rozłąkę od [...] października 2016 r. Wygaśnięcie powyższej decyzji z dniem [...] czerwca 2018 r. stwierdzono na podstawie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. - decyzją Dowódcy [...] Brygady Logistycznej w O. Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. W jej uzasadnieniu powołano się na treść zaświadczenia przedłożonego przez K. M. wystawionego przez [...] w W. w dniu [...] listopada 2018 r. i wyjaśniono, że na podstawie tego dokumentu ustalono, że decyzja przyznająca dodatek za rozłąkę stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę statusu korzystania przez żołnierza z kwatery internatowej. W zaświadczeniu wskazano, że K. M. od [...] lipca 2018 r. jest zakwaterowany bez członków rodziny w kwaterze internatowej na podstawie najmu wolnych miejsc internatowych. W odwołaniu od tej decyzji K. M. zarzucił naruszenie przepisów: art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, §§ 3 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony w sprawie świadczeń bytowo – socjalnych dla żołnierzy zawodowych poprzez ich błędną wykładnię, a ponadto zarzucił on naruszenie art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3, art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i wybiórcze stosowanie przepisów. K. M. zakwestionował ustalenie przez organ, że doszło do "zmiany statusu korzystania z kwatery internatowej". Wyjaśnił, że nadal zamieszkuje w kwaterze internatowej, pozostaje w związku małżeńskim, posiada dzieci i w miejscu pełnienia służby nie zamieszkuje wraz z rodziną. W ocenie odwołującego spełnia on nadal wszelkie przesłanki nabycia prawa do dodatku za rozłąkę, a organ nie wykazał, aby decyzja Nr [...] z [...] listopada 2016 r. stała się bezprzedmiotowa w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy i uzyskał od [...] w W. pisemną informację z [...] maja 2019 r., w której wyjaśniono, że spółka nie zawiera umów najmu na korzystanie przez żołnierzy z wolnych miejsc internatowych, a K. M. korzysta z kwatery internatowej na zasadach "hotelowych". Ponadto przesłuchano odwołującego się w dniu [...] czerwca 2019 r. K. M. zeznał, iż od września 2018 r. przydzielono jemu kwaterę we W. i jednocześnie internat przy ul. [...] w O.. Z kwatery internatowej został wykwaterowany tylko na jeden dzień – co tłumaczono zmianą właściciela lokalu przez niego zajmowanego od 2016 r. Ponownie zajął ten sam lokal na podstawie protokołu przyjęcia. W rozpoznaniu odwołania Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wydał decyzję Nr [...] opisaną na wstępie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że treść zaświadczenia [...] z [...] listopada 2018 r. pozwala na przyjęcie bezprzedmiotowości decyzji przyznającej odwołującemu prawo do dodatku za rozłąkę. Organ zacytował w dalszej części uzasadnienia treść art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych wprowadzające definicję zwrotów internat" i "kwatera internatowa" i wyjaśnił, że lokal zajmowany przez odwołującego w O. nie może być uznany za internat (kwaterę internatową) gdyż nie spełnia cech właściwych dla internatu (kwatery internatowej). Formułując taki wniosek organ zwrócił uwagę na następujące okoliczności: - fakt, że [...]" (spółka utworzona przez [...]) jest przedsiębiorcą wpisanym do KRS, wykonującym czynności w zakresie zarządu nieruchomościami znajdującymi się w zasobie [...], - wynajem lokali przez [...] odbywa się na innych zasadach, które nie stanowią realizacji zadań publicznych polegających na zapewnieniu żołnierzom zawodowym zakwaterowania. Organ powołując się na protokół przesłuchania odwołującego wskazał też, że przydzielono jemu kwaterę przez [...] i ten przydział "powoduje utratę przez żołnierza uprawnienia do przydziału miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej". Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł K. M., działający przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata. Powtórzył on w skardze zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w odwołaniu, a ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez pominięcie argumentacji skarżącego. Formułując w powyższym zakresie zarzuty wniósł on uchylenie zaskarżonej decyzji i "zobowiązanie organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania". Domagał się nadto zasądzenia na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wniósł o jej oddalenie – podtrzymując dotychczasowe prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 p.p.s.a., Sąd uznał skargę za uzasadnioną, z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Przedmiotem decyzji poddanej kontroli Sądu jest kwestia przysługiwania skarżącemu prawa do dodatku za rozłąkę. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 173 z późn. zm. – dalej powoływanej jako "u.s.w.z"), zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w związku małżeńskim lub posiadającemu dzieci pozostające na jego utrzymaniu, który w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 207- dalej powoływanej jako "z.s.z.r.p.") korzysta z zakwaterowania zbiorowego i któremu przydzielono miejsce w internacie lub w kwaterze internatowej bez prawa zamieszkiwania z członkami rodziny, przysługuje dodatek za rozłąkę i zwrot kosztów przejazdów odbywanych nie częściej niż raz w miesiącu do miejscowości zamieszkania członka rodziny i z powrotem. Szczegółowe zasady świadczeń bytowych rozwijające regulację ustawową zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r., Nr 87, poz. 565 z późn. zm.). Przepis § 3 tego rozporządzenia określa przypadki, w których dany żołnierz spełnia przesłanki z art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a mimo to dodatek taki nie przysługuje. Z kolei § 4 rozporządzenia reguluje postępowanie dotyczące ustalania samego dodatku; z tej regulacji wynika, że wnioskodawca składa między innymi dokument potwierdzający korzystanie z zakwaterowania zbiorowego, przydzielonego miejsca w internacie lub w kwaterze internatowej - bez prawa zamieszkiwania z członkami rodziny - na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (§ 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia). Natomiast § 4 ust. 6 rozporządzenia stanowi, że żołnierz zawodowy jest obowiązany poinformować pisemnie dowódcę jednostki wojskowej o zmianie stanu rodzinnego albo miejsca zamieszkania swojego lub członków rodziny, mających wpływ na prawo do dodatku za rozłąkę, oraz o przyznaniu świadczenia mieszkaniowego. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z powołanymi przepisami dodatek za rozłąkę stanowi rekompensatę pieniężną za pozbawienie żołnierza możliwości zamieszkiwania wspólnie z rodziną. Dodatek taki przysługuje żołnierzowi tylko wtedy, gdy pełni on służbę w miejscu, w którym nie może zamieszkiwać wraz z rodziną. Nawet wówczas, gdy żołnierz nie wykonując zadań służbowych miałby możliwość przebywania razem z rodziną (np. w czasie choroby), albo też wykonywał zadania służbowe w miejscowości w której on sam lub jego małżonek posiada lokal mieszkalny albo której jest zameldowany na pobyt stały – wówczas dodatek za rozłąkę nie przysługuje. Dodatek za rozłąkę jest skierowany do żołnierzy, którzy zamieszkiwaliby ze swoją rodziną, gdyby nie zostali przeniesieni służbowo do innej miejscowości bez możliwości wspólnego zamieszkania z rodziną. Reasumując - analiza treści art. 68 ust. 1 u.s.w.z. oraz § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia z 2010 r. prowadzi do wniosku, że przesłanką nabycia prawa do dodatku za rozłąkę jest łączne spełnienie następujących warunków: pozostawanie w związku małżeńskim lub posiadanie dzieci pozostających na utrzymaniu żołnierza zawodowego, nie korzystanie z uprawnienia do świadczenia mieszkalnego oraz korzystanie z zakwaterowania zbiorowego, lub też z przydzielonego miejsca w internacie, czy kwaterze internatowej bez możliwości zamieszkiwania w tym miejscu z członkami rodziny. Zaskarżone rozstrzygnięcia organów dotyczą elementu uposażenia żołnierza i podlegają kontroli sądów administracyjnych w oparciu o art. 8 u.s.w.z. W świetle, tego przepisu należy przyjąć, że indywidualna sprawa żołnierza zawodowego dotycząca ustalenia prawidłowej wysokości należnego uposażenia (dodatku) jest sprawą o charakterze administracyjnym – co obligowało organy do stosowania zasad określonych w przepisach k.p.a. – w tym zasady wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Realizacja tej jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego powinna odbywać się m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, stanowi o nieprawidłowości decyzji i uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia zarówno przez zainteresowaną stronę, jak i Sąd, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony, nie odniesie się w do nich w sposób zgodny z prawem oraz nie ustosunkuje się i nie wyjaśni istotnych okoliczności danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawą przyznania skarżącemu dodatku za rozłąkę, mocą decyzji nr [...] z [...] listopada 2016vr., było zakwaterowanie skarżącego w internacie w rozumieniu art. 68 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Decyzją organu I instancji stwierdzono wygaśnięcie tej decyzji ze wskazaniem na "zmianę statusu korzystania" przez skarżącego z kwatery internatowej. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika zaś, że podstawą uznania, że odpadły przesłanki warunkujące przyznanie skarżącemu prawa do dodatku za rozłąkę jest utrata statusu kwatery internatowej (internatu) przez lokal dotychczas zajmowany przez skarżącego oraz cywilnoprawny charakter stosunku łączącego skarżącego ze spółką [...]". Przy czym – jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia - ustalenia te zostały poczynione w oparciu o zaświadczenie Nr [...] z [...] listopada 2018 r. wystawione przez [...] z siedzibą w W. oraz informacje zawarte w piśmie tej spółki z dnia [...] maja 2019 r. W ocenie Sądu wskazane dokumenty nie pozwalają jednak na jednoznaczne przyjęcie, że od dnia [...] lipca 2018 r. skarżący nie zamieszkuje w internacie (kwaterze internatowej) w rozumieniu przepisów z.s.z.r.p. W zaświadczeniu z [...] listopada 2018 r. wskazano, że skarżący jest zakwaterowany (bez członków rodziny) w kwaterze internatowej. Wyjaśniono, że od [...] lipca 2018 r. korzysta on z lokalu na "podstawie najmu wolnych miejsc internatowych", a jednocześnie w piśmie z [...] maja 2019 r. wystawca powyższego zaświadczenia zanegował fakt zawierania umów najmu. Informował bowiem organ odwoławczy, że "nie zawiera umów najmu na korzystanie przez żołnierzy z wolnych miejsc w kwaterze internatowej". Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak tej sprzeczności i w tej sytuacji można przyjąć, że nie wskazał na okoliczności faktyczne, które uprawniałyby organy do przyjęcia istnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej skarżącemu prawo do dodatku za rozłąkę. Mając na uwadze przedmiot sporu i przesłanki nabycia prawa do spornego dodatku należy wskazać, że pozbawienie skarżącego prawa do dodatku za rozłąkę wymagałoby w pierwszej kolejności odniesienia się do kwestii ewentualnej utraty przez skarżącego prawa do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej. Przesłanki utraty tego prawa zostały określone w art. 21 ust. 6 i 8 z.s.z.r.p. W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nie powołuje się na zaistnienie jakiejkolwiek z tych przesłanek. Prawo do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 z.s.z.r.p., jest realizowane w formach ściśle określonych w art. 21 ust. 2, tj. w formie: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Należy również zwrócić uwagę na regulację zawartą w art. 1a ust. 1 cyt. ustawy, w którym zostały zdefiniowane pojęcia użyte w art. 21 ust. 2, tj. pojęcie "lokalu mieszkalnego" (pkt 1) "kwatery" (pkt 2), "kwatery internatowej" (pkt 8). Ponadto należałoby też uwzględnić brzmienie art. 51 ust. 4 z.s.z.r.p., zgodnie z którym utrata przez żołnierza prawa do miejsca w internacie lub kwaterze internatowej następuje w sytuacji, gdy: żołnierz zawodowy lub jego małżonek zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w miejscowości, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe, albo w miejscowości pobliskiej, albo żołnierz zawodowy zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe w tej miejscowości, korzystając z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6. Z kolei według brzmienia art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy, przez miejscowość pobliską należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy budzi też wątpliwości ustalenie, że skarżący od [...] lipca 2018 r. przestał zamieszkiwać w kwaterze internatowej na terenie O. – tj. miejsca pełnienia służby. Organ odwoławczy powołuje się na protokół zdania kwatery z [...] czerwca 2018 r. Jednakże w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu (na k. 21 akt adm. znajduje się co prawda protokół przyjęcia/zdania miejsca w kwaterze internatowej – ale pochodzący z [...] grudnia 2016 r.). Skarżący nie zaprzecza okoliczności spisania protokołu zdania kwatery, ale przesłuchany dnia [...] czerwca 2019 r. wyjaśnił, że było to spowodowane zmianą właścicielską zajmowanego przez niego dotąd lokalu (kwatery internatowej) i następnego dnia przejmował on ten sam lokal na podstawie protokołu przyjęcia. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie tylko nie wyjaśnił skarżącemu w sposób zgodny z prawem podstawy prawnej decyzji, przyczyny faktycznej utraty prawa do dodatku za rozłąkę, ale również całkowicie przemilczał sprzeczności w informacjach przekazywanych przez zarządcę kwatery zajmowanej dotychczas przez skarżącego ([...]) jak i twierdzenia skarżącego, że nie opuścił on przydzielonego jemu miejsca w kwaterze internatowej. Organ odwoławczy w sposób lakoniczny wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na okoliczność przydzielenia skarżącemu kwatery z zasobów [...]. Należy jednak zauważyć, że nie wskazał przy tym podstawy prawnej utraty przez skarżącego prawa do zakwaterowania w internacie (kwaterze internatowej) na terenie O. (miejsca pełnienia służby), nie wskazał jaki przydział, jakiego lokalu i w jakiej miejscowości uzasadniałby zastosowanie wyżej wskazanych regulacji zawartych w art. 51 ust. 4 z.s.z.r.p. Co prawda na rozprawie pełnomocnik organu powołał się na przydział kwatery we W. – jednakże nie sposób odnieść się do tej okoliczności z uwagi na moment jej podniesienia. W aktach sprawy znajduje się decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego [...] z [...] sierpnia 2018 r. o przyznaniu skarżącemu i członkom jego rodziny prawa do zakwaterowania w lokalu mieszkalnym na terenie W. jednak skarżący został pozbawiony prawa do dodatku za rozłąkę z dniem [...] lipca 2018 r. – a zatem fakt przyznania prawa do zakwaterowania w innej miejscowości niż miejscowość pełnienia służby i to już po dacie pozbawienia skarżącego prawa do dodatku za rozłąkę też nie wyjaśnia przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd uznał, że brak odniesienia się do wyszczególnionego przez Sąd zarzutów odwołania, niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji odniesie się do wszystkich wyszczególnionych przez Sąd twierdzeń skarżącego, a także wyjaśni, czy w świetle przepisów z.s.z.r.p. skarżący utracił z dniem [...] czerwca 2018 r. prawo do zakwaterowania w internacie (kwaterze internatowej) w miejscowości pełnienia służby, jeśli tak to jakie okoliczności faktyczne o tym zadecydowały. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie skarżącego oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych ( koszty zastępstwa procesowego).