II SA/Bd 829/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi O. B. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB"), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm.) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z [...] lutego 2022 r. nr [...].SK i nakazał Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą B. (zwanej dalej "Spółką"), reprezentowaną przez Zarząd Spółki, jako inwestorowi i współwłaścicielowi nieruchomości położonej przy A. M. 13 w B. (dz. o nr ewid.[...], obr. 169), doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbiórce i odbudowie schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego położonego przy A. M. 13 w B., do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia [...] sierpnia 2022 r. poprzez likwidację najwyższego stopnia schodowego wyniesionego powyżej obecny poziom działki budowlanej położonego przy A. M. 13 w B.. Organ ustalił, że inwestor tj. Spółka na przełomie czerwca/lipca 2017 r. wykonała roboty budowlanego polegające na rozbiórce i odbudowie schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego położonego przy A. M. 13 w B.. Organ ustalił także, że uprzednio istniejące stopnie schodowe nie były wyniesione ponad poziom działki o nr ew. 92. Organ stwierdził, że opisane roboty budowlane zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkowało wdrożeniem trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 Prawa budowlanego. Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Organ wskazał, że zgodnie z § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w celu zapewnienia dostępu do pomieszczeń położonych na różnych poziomach należy stosować schody stałe, a w zależności od przeznaczenia budynku - również pochylnie odpowiadające warunkom określonym w rozporządzeniu. W § 68 ww. rozporządzenia (w tabeli) uwzględnione zostały graniczne wymiary schodów stałych w budynkach o różnym przeznaczeniu. Zgodnie z ust. 3 ww. paragrafu szerokość użytkowa schodów zewnętrznych do budynku powinna wynosić co najmniej 1,2 m, przy czym nie może być mniejsza niż szerokość użytkowa biegu schodowego w budynku, przyjęta zgodnie z wymaganiami określonymi w ust. 1 i 2. Minimalna szerokość użytkowa biegu dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 0,8 m, natomiast spocznika to 0,8 m. Z kolei maksymalna wysokość stopni to 0,19 m. Organ odwoławczy, na podstawie protokołu z [...] kwietnia 2022r. sporządzonego przez organ I instancji, ustalił, że przedmiotowe schody zachowały minimalną szerokość biegu, a wysokość stopni nie przekracza maksymalnej wysokości. Organ zauważył, że w przypadku postępowania tzw. naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego są obowiązane do badania posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Tymczasem w przedmiotowej sprawie współwłaścicielka nieruchomości M. S. - J. oświadczyła, że nie wyraża zgody na zalegalizowanie robót polegających na przebudowie schodów zewnętrznych, wiodących do pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego, położonego przy A. M. 13. Ponadto wniosek Spółki z [...] maja 2018r. o wyrażenie zastępczej zgody na wykonanie czynności przekraczającej zarząd zwykły został prawomocnym zarządzeniem z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócony, o czym Sąd Rejonowy w B. poinformował pismem z [...] marca 2020 r., sygn. akt Il Ns 1131/18. Organ odwoławczy stwierdził, że obecny stan przedmiotowych schodów zewnętrznych zmienia stan zagospodarowania będącego współwłasnością terenu. Współwłaścicielka M. S.-J. nie wyraża zgody na legalizację rzeczonych schodów, ponieważ jak wynika z pisma z [...] lipca 2017 r., jej zdaniem utrudniają one korzystanie z nieruchomości wspólnej poprzez uniemożliwienie wjazdu na podwórze nieruchomości, gdzie posadowione są garaże. Spółka (w piśmie z [...] lutego 2018 r.) wyjaśnia, że przeprowadzone prace miały charakter odtworzeniowy - tzn. w ich wyniku odtworzono schody w kształcie i wielkości w jakim istniały wcześniej, a identyczne schody znajdują się także na nieruchomości sąsiedniej pod nr [...]. Organ zauważył jednakże, że z dokumentacji fotogra?cznej załączonej do ww. pisma wynika, że schody zewnętrzne wiodące do pomieszczeń piwnicznych znajdujące się przy budynku zlokalizowanym przy A. M. 9 nie wystają ponad teren działki, co ma miejsce w wykonanych schodach do piwnicy w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy [...]. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nakazał doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbiórce i odbudowie schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego położonego przy A. M. 13 w B. do stanu zgodnego z prawem poprzez likwidację najwyższego stopnia schodowego, wyniesionego powyżej obecny poziom działki budowlanej przy A. M. 13. Stosując w ten sposób art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nakładając obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, nie nakazywał przywrócenia stanu poprzedniego, gdyż nie jest to na tym etapie wymagane. Organ nadzoru budowlanego nie nakazuje bowiem obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego, gdy zrealizowane roboty budowlane można w inny sposób doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem. W skardze do Sądu na decyzję WINB Spółka [...] wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do organu I instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie - w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego - stanu zgodne z prawem, tj. pierwotnej ilości schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego położonego przy A. M. 13. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: 1) błąd w czasie ustalania stanu faktycznego w sprawie, polegający na niewłaściwym ustaleniu przez organ, że rozbiórka najwyższego stopnia biegu schodowego, a przez to zrównanie poziomu biegu schodowego z poziomem działki -- stanowi doprowadzenie stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem - podczas gdy brak jest dokumentacji wskazującej na faktyczny obraz przedmiotowych schodów na nieruchomości - dowodu przesądzającego w świetle tego, iż schody zostały wybudowane w 1910 r., nie może stanowić załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna - która nie dotyczy kształtu schodów w jej pierwotnym wyglądzie, tj. obrazujących pierwotną ilość stopni oraz pierwotną powierzchnie nieruchomości przy której schody te znajdują się; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: a. art. 7, 7a, 8, 75, 77, 80 k.p.a. – polegające na ich niezastosowaniu i braku nawet próby przeprowadzenia przez organ pełnego postępowania dowodowego tj. przesłuchania wnioskowanych przez Skarżącego świadka w osobie J. Ł. - na okoliczność stanu faktycznego - dotyczącego kształtu spornego biegu schodowego przed rozpoczęciem prac rozbiórkowych, rzeczywistego poziomu działki - w tym zakresie organ powinien także dokonać przesłuchania Prezesa Zarządu skarżącej Spółki, b. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez skarżącego nie zmieniły stanu faktycznego w sprawie (ani też stanu zgodnego z prawem), gdyż schody przed rozpoczęciem prac posiadały cztery stopnie oraz były na ostatnim poziomie równe z poziomem terenu, który z upływem czasu, oraz eksploatacji nieruchomości uległ obniżeniu - co organ mógł ustalić dokonując oględzin przedmiotowej nieruchomości albo dokonując oględzin nieruchomości sąsiadujących tj. znajdujących się na tej samej ulicy pod numerem 11, c. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego naruszenie i wydanie decyzji w treści której organ nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania podczas, gdy zakres koniecznego do zgromadzenia materiału dowodowego - poza tym znajdującym się w aktach postępowania uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego - chociażby poprzez wystąpienie do archiwów w celu pozyskania dokumentacji technicznej przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca Spółka zwróciła uwagę, że na nieruchomości widoczne są wyżłobienia w gruncie powstałe poprzez wypłukiwanie przez wodę ziemi - co miało wpływ na obniżenie poziomu gruntu. Stąd wizualnie może wydawać się, że przy obecnym poziomie działki ostatni ze schodów "wystaje" ponad poziom gruntu. Nie może to jednak przesądzać o tym czy obecna ilość stopni nie jest tożsama z tą pierwotną, a więc z tą zgodną z prawem - wzniesioną w czasie wznoszenia i zagospodarowania nieruchomości - na podstawie wydanych wtedy decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca Spółka podkreśliła, że organ błędnie ocenił stan faktyczny w sprawie i jako dowód tego, że pierwotnie, tj. od 1910 r. na nieruchomości nie było schodów z czterema stopniami, przyjął dokumentację fotogra?czną z czasów obecnych. Tymczasem wskazane okoliczności i wpływ warunków atmosferycznych i zachodzących przez wiele lat procesów erozji doprowadził do obniżenia pierwotnego poziomu gruntu na nieruchomości. Zdaniem skarżącej Spółki organ przyjął w sposób dowolny, że schody prowadzące do pomieszczeń piwnicznych miały 3 stopnie i taki jest stan najbardziej zbliżony do rzeczywistego, tj. stan zgodny z prawem. Skarżąca wskazał, że organ mógł przeprowadzić oględziny sąsiednich nieruchomości - gdzie posadowione są budynki wznoszone w tym samym okresie czasu, a gdzie widoczne są schody z czterema stopniami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ podniósł, że ustalenie wyglądu schodów sprzed wykonania przedmiotowych schodów pozostaje bez znaczenia, ponieważ celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a nie przywrócenie ich do stanu poprzedniego. Organ podniósł, że skarżąca Spółka przedłożyła dokumentację fotogra?czną załączoną do pisma z [...] lutego 2018r., w którym wyjaśniono, że przeprowadzone prace miały charakter odtworzeniowy - tzn. w ich wyniku odtworzono schody w kształcie i wielkości w jakim istniały wcześniej oraz że identyczne schody znajdują się także w nieruchomości sąsiedniej pod nr [...]. Jednakże z tej dokumentacji fotograficznej wynika, że schody zewnętrzne do pomieszczeń piwnicznych przy budynku pod adresem A. M. 9 nie wystają ponad teren działki – w przeciwieństwie do schodów wykonanych przez Spółkę. Organ podkreślił, że obecny stan schodów zmienia stan zagospodarowania terenu, będącego współwłasnością, a współwłaścicielka M. S. - J. nie wyraża zgody na legalizację schodów, ponieważ jej zdaniem utrudniają one korzystanie z nieruchomości wspólnej poprzez uniemożliwienie wjazdu na podwórze nieruchomości gdzie posadowione są garaże Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Materialno – prawną podstawą wydanej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgodnie z którym organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przedmiotowej sprawie granice "stanu zgodnego z prawem" wyznaczały z jednej strony wskazane przez organ przepisy techniczno – budowlane tj. § 66 i 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a z drugiej strony – granice prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodny z prawem poprzedni stan przedmiotowego budynku. Nie jest sporne, że wykonane samowolnie przez Spółkę schody spełniają warunki określone przepisami techniczno – budowlanymi. Ze stanowiska współwłaścicielki nieruchomości M. S. – Jasińskiej wynika, że nie wyraża ona takie dysponowanie nieruchomością, w wyniku której wykonane schody będą wystawać ponad poziom gruntu nieruchomości. W tej sytuacji słuszne jest stanowisko organu wynikające z zaskarżonej decyzji, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżącej Spółki ogranicza się do wykonania robót budowlanych tylko w takim zakresie, w jakim wykonane schody nie będą wystawały ponad poziom nieruchomości. Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa przez organ poprzez ustalenie, że przed wykonaniem przez Skarżącą Spółkę robót budowlanych schody do piwnicy przedmiotowego budynku nie wystawały ponad poziom terenu nieruchomości. Wynika to jasno ze znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej, na której oparł swoje ustalenia organ (k. 93 akt organu I instancji, k. 96 – 96 odw. akt WINB), a której skarżąca Spółka nie kwestionuje. Nie jest przy tym sporne, że najwyższy stopień schodów wykonanych w wyniku robót budowlanych przeprowadzonych przez Spółkę znajduje się ponad poziomem terenu (np. k. 9 akt organu I instancji). W powyższej sytuacji stanowisko skarżącej Spółki w istocie sprowadza się do twierdzenia, że stanem zgodnym z prawem przedmiotowych schodów jest taki stan, który powstał w wyniku przeprowadzonych przez Spółkę robót budowlanych, gdyż odpowiada on pierwotnemu stanowi budynku tj. stanowi w momencie jego wzniesienia w roku 1910. Dowodem na taki pierwotny stan przedmiotowego budynku nie może być wskazywany przez skarżącą stan schodów prowadzących do piwnicy sąsiedniego budynku przy ul. [...]. Stan taktyczny sąsiedniego budynku nie jest dowodem na stan prawny przedmiotowego budynku. Słusznie przy tym zauważa organ, że schody zewnętrzne do piwnicy budynku przy A. M. 9 nie wystają ponad teren działki – tak jak to ma miejsce w przypadku schodów wykonanych przez Spółkę. Skarżąca nie wskazała na żadne okoliczności skutkiem których wskazywane przez skarżącą oddziaływania (erozja) doprowadziły do obniżenia poziomu gruntu tylko przy przedmiotowych schodach, a nie przy schodach przy budynku sąsiednim. Dowodem na poprzedni, zgodny ze stanem prawnym stan przedmiotowych schodów – tj. ich stan z momentu wybudowania budynku - nie mogłyby być zeznania świadków, w szczególności wskazywanych przez skarżącą Spółkę w piśmie z [...] lutego 2018 r. Skoro budynek powstał w roku 1910 to osoby, które miałyby możliwość zapamiętania go w pierwotnym stanie musiałby być wieku co najmniej 110 lat. Jednocześnie skarżąca Spółka nie wskazała na żadną istniejącą dokumentację (np. pozwolenie na budowę z zatwierdzonym projektem budowlanym), na podstawie której można by ustalić jaki kształt budynku, w szczególności jaki kształt przedmiotowych schodów, jest stanem zgodnym z prawem. Należy zauważyć, że obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej wzniesionego budynku pojawił się dopiero od 1 stycznia 1995 r., z dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. W rezultacie dopóty, dopóki nie zostaną ujawnione dowody na brak legalności wzniesienia budynku (lub jego części) przed 1 stycznia 1995 r., należy przyjmować, że został on wzniesiony legalnie w takim kształcie, w jakim istnieje obecnie. W przedmiotowej sprawie w braku dowodów przeciwnych nie można zatem uznać, że taki stan schodów, jaki istniał przed przeprowadzeniem robót budowlanych przez skarżącą Spółkę, był staniem niezgodnym z prawem. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ nie naruszając przepisów prawa, w szczególności wskazanych w skardze, uznał, że stanem zgodnym z prawem, do którego należy doprowadzić przedmiotowe schody, jest stan w którym schody nie będą wystawać ponad poziom gruntu przedmiotowej nieruchomości. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Sąd oddalił skargę.