II SA/Bd 831/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Agnieszka Jagiełlowicz po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy - Miasto B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej postanawia odrzucić skargę II SA/Bd 831/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...], powołując się na art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwałę nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] 1999r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego fragment osiedla "W." w B. (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z 13 grudnia 1999r. nr 89 poz. 1013) Prezydent Miasta B. orzekł o pobraniu od Zbigniewa i Aleksandry W. jednorazowej opłaty w kwocie 121.395, 49 zł z tytułu wzrostu wartości zbytych przez nich 536124/564541 udziałów we własności gruntowej położnej przy ul. [...] w B., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 16/17, 16/18 i 16/28 o łącznej powierzchni 3.907 m2. Zgodnie z decyzją wymieniona kwota stanowiła 30 % wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu zagospodarowania dla części osiedla W., w którym dotychczasowe przeznaczenie tejże nieruchomości na strefę ekologiczną - teren zieleni miejskiej (symbol planu F.03.05 EP) zmieniono na strefę mieszkalnictwa - tereny zabudowy wielorodzinnej w wysokiej intensywności (symbol planu 1 MW). W uzasadnieniu decyzji podano, że stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości w wysokości 30 % przyjęto w związku z ustaleniem takiej stawki w wymienionej w podstawie prawnej uchwale nr [...] Rady Miasta B. , a obowiązek wniesienia opłaty powstał z chwilą sprzedaży 85 aktami notarialnymi w dniach od 17 czerwca 2003r. do 30 kwietnia 2004r. lokali mieszkalnych wraz z udziałami w gruncie. Nadto wskazano, że wartość rynkową nieruchomości zgodnie z jej funkcją przed i po zmianie planu oszacował na kwoty odpowiednio 426.100 zł i 852.200 zł rzeczoznawca majątkowy powołany w toku postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] 2004r. W odwołaniu od powyższej decyzji Zbigniew i Aleksandra W. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania podnieśli zarzuty: naruszenia art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003r. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie na podstawie tej ustawy mimo, iż - wobec wszczęcia go przed dniem 11 lipca 2003r. - winno toczyć się według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r. nr 15 poz. 139), naruszenia art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości jednorazowej opłaty poniesionych przez stronę na nieruchomość nakładów między uchwaleniem planu a dniem jej zbycia, obrazy art. 36 ust. 7 w związku z ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. poprzez orzeczenie o jednorazowej opłacie mimo upływu 5 lat od wejścia w życie z dniem 28 grudnia 1999r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] co skutkowało przedawnieniem roszczenia w powyższym zakresie z dniem 28 grudnia 2004r. Uwzględniając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało w dniu 30 czerwca 2005r. decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ przychylił się do zarzutu odwołujących się, iż doszło do naruszenia przez Prezydenta Miasta B. art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji postępowanie winno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż - jego zdaniem - z materiału dowodowego wynika, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 2 marca 2001r. na złożony przez A. i Z. W. w trybie art. 36 ust. 10 ustawy z 7 lipca 1994r. wniosek zawierający żądanie wydania decyzji określającej wysokość opłaty w związku z zamiarem zbycia nieruchomości. W konsekwencji też, w ocenie organu II instancji, winna być wyjaśniona kwestia poniesionych przez stronę na nieruchomość nakładów, na które strona powołała się we wniosku z dnia 2 marca 2001r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło natomiast zarzutu, iż doszło do przedawnienia roszczenia w przedmiocie jednorazowej opłaty, bowiem wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem 5 - letniego terminu określonego w art. 36 ust. 6 i 7 ustawy, a użyte przez ustawodawcę słowo "wnoszenie" roszczeń nie może być inaczej rozumiane jak wszczęcie postępowania we wskazanym w wymienionych przepisach terminie. W związku z tym nie jest trafny pogląd, iż przed upływem owych 5 lat winna być wydana ustalająca opłaty decyzja. Prezydent Miasta B. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005r. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszającej interes prawny Gminy B. Skarżący podniósł, iż jakkolwiek istotnie A. i Z. W. wystąpili w dniu 2 marca 2001r. do Urzędu Miasta B. o ustalenie, w związku z zamiarem zbycia nieruchomości obejmującej działki od nr 16/16 do nr 16/22, jednorazowej opłaty zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., w związku z czym wydana została w odniesieniu do dwóch działek (16/19 i 16/20) w dniu [...] 2001r. decyzja, którą SKO w dniu [...] 2001r. uchyliło przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, to fakt sprzedaży wymienionych oraz pozostałych działek spowodował, iż odpadła przesłanka do dalszego prowadzenia postępowania w trybie wskazanego wyżej przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (przed zbyciem nieruchomości), wobec czego nie można zgodzić się z poglądem SKO, że skoro postępowanie zostało wszczęte w tym trybie, to aktualnie powinno być prowadzone również w trybie przepisów dotychczasowych. Prezydent Miasta B. miał obowiązek wszczęcia z urzędu - po sprzedaży przez stronę większości udziałów we własnej nieruchomości - postępowania o ustalenie jednorazowej opłaty i uczynił to postanowieniem z [...] 2004r. na podstawie art. 36 ust. 4 obowiązującej w tej dacie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 85 ust. 1 tejże ustawy i prowadzenia postępowania w sprawie w trybie przepisów ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podkreślił także, iż prowadzone w sprawie na podstawie postanowienia z września 2004r. postępowanie nie może być utożsamiane z wszczętym wcześniej na wniosek strony postępowaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 10 ustawy z 7 lipca 1994r., gdyż jest to postępowanie niezależne, wymagające innego trybu oraz przede wszystkim prowadzone z urzędu, a nie - jak w przypadku art. 36 ust. 10 - na wniosek strony (strona nie ma podstawy do żądania ustalenia opłaty, jeśli już zbyła nieruchomość). Skarżący nadto wyjaśnił, iż po wydaniu w dniu 4 grudnia 2001r. przez SKO decyzji uchylającej decyzję organu I instancji uznano za bezzasadne prowadzenie dalszego postępowania w trybie art. 36 ust. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. z uwagi na trwającą sprzedaż przez stronę lokali mieszkalnych wraz z udziałami w gruncie i zadecydowano, iż ustalenie jednorazowej opłaty nastąpi już na podstawie art. 36 ust. 3 i 9 wskazanej ustawy po zbyciu wszystkich działek, o czym strona została powiadomiona pismem z 26 marca 2002r. Ze względu na to, iż postępowanie dotyczące ustalenia opłaty wszczęto już po wejściu w życie ustawy z 27 marca 2003r., uczyniono to w oparciu o jej art. 36 ust. 4 będący odpowiednikiem art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. W zakresie natomiast podnoszonego przez stronę zarzutu przedawnienia roszczenia skarżący podzielił stanowisko zajęte przez SKO w uzasadnieniu wydanej w dniu [...] 2005r. decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie względnie odrzucenie w razie uznania, że po stronie gminy miejskiej B. brak jest legitymacji czynnej do wniesienia skargi. SKO między innymi stwierdziło, że skoro postępowanie w trybie art. 36 ust. 10 ustawy z 7 lipca 1994r. wszczęte zostało na skutek wniosku strony z dnia 2 marca 2001r., to organ I instancji nie był uprawniony do samowolnej zmiany zasad postępowania i prowadzenia go z urzędu - w takim wypadku postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone w formach przewidzianych przez kpa. W odpowiedzi na skargę wyrażony został także pogląd, że postępowanie winno być prowadzone nie, jak to uczynił organ I instancji, na podstawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, lecz w oparciu o przepisy kpa. Wskazano też na brak konsekwencji ze strony organu I instancji, skoro wszczął postępowanie na podstawie przepisów wymienionej ustawy, a wydał kończącą je decyzję w oparciu o kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawową przesłankę dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi stanowi legitymacja, czyli posiadanie upoważnienia do jej złożenia. Stąd też dla dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności decyzji administracyjnej niezbędne jest uprzednie ustalenie, iż skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu. Na tle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wymaga zatem w pierwszym rzędzie rozważenia zagadnienie zdolności sądowej Prezydenta Miasta Bydgoszczy, to jest zdolności do bycia skarżącym, czyli stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270) prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi przyznano dwom kategoriom podmiotów: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej w razie spełnienia pozostałych wymienionych we wskazanym przepisie przesłanek. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż skoro przepisy regulujące postępowanie przed sądem administracyjnym (art. 50 § 1 ppsa a poprzednio art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o NSA - Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) nie ograniczają kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, lecz poszerzają ten krąg o podmioty, które wprawdzie nie mają statusu strony postępowania administracyjnego, lecz mają interes prawny we wniesieniu takiej skargi, to podmiotem uprawnionym w powyższym zakresie jest także gmina (miejska, wiejska) mimo, że decyzję w I instancji wydał prezydent czy wójt, o ile zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego (vide wyrok SN z 7 czerwca 2001r. III RN 104/00, postanowienia SN z 9 listopada 2001r. III RN 189/01 i z 8 października 2002r. III RN 177/01, wyrok NSA z 29 czerwca 2000r. SA/Sz 2007/99 i inne). W orzecznictwie NSA po części jednak przyjęto, że jakkolwiek posiadająca interes prawny gmina nie może być pozbawiona statusu strony tylko dlatego, że prezydent, burmistrz lub wójt jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie, to jednak jako organ wykonawczy miasta - gminy i reprezentujący je na zewnątrz a także jako pracownik urzędu podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępcy i pozostałych pracowników urzędu i stanowi podstawę do zastosowania art. 26 § 3 kpa (vide uchwała NSA z 19 maja 2003r. OPS 1/03). Skarżący, mimo iż w skardze powołał się na występujący po jego stronie interes prawny w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydanej w sprawie dotyczącej ustalenia i pobrania od Zbigniewa i Aleksandry W. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedla W., to jednak nie wykazał swego interesu prawnego. W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005r. OPS 1/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, iż akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego". Skarga zatem może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. W tej płaszczyźnie interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa ma charakter materialnoprawny - musi istnieć konkretna norma administracyjnego prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonej decyzji administracyjnej lub też podjęcia określonej czynności. Oznacza to, iż działający bezpośrednio we własnym imieniu skarżący musi mieć wynikające z przepisów prawa materialnego roszczenie w stosunku do organu administracji publicznej o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Typowym przykładem posiadania przez gminę (miejską) interesu prawnego uzasadniającego, jak wynika z praktyki orzeczniczej, wniesienia przez nią skargi są sprawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, gdy właścicielem nieruchomości było miasto na prawach powiatu oraz sprawy z zakresu prawa budowlanego (w szczególności dotyczące wydania pozwolenia na budowę), gdy chodzi o teren stanowiący własność gminy. Tak rozumianego interesu prawnego skarżący w niniejszej sprawie nie posiada - dotyczy ona obowiązku po stronie małżonków W. i tylko oni legitymowani byli do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujące zagadnienie ustalenia jednorazowej opłaty (renty planistycznej) nie zawierają unormowań, z których wynikałoby uprawnienie lub obowiązek dla Gminy Bydgoszcz. Nie jest to również jej własna sprawa administracyjna. Mając na uwadze, iż jednorazowa opłata stanowi dochód budżetu gminy można mówić jedynie o interesie faktycznym w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego mogącej prowadzić do zmniejszenia tego dochodu. Będąc bowiem bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy Gmina Bydgoszcz nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Analogiczna sytuacja ma miejsce przykładowo w przypadku opłaty legalizacyjnej, jaką obligowany jest uiścić sprawca samowoli budowlanej, by uzyskać jej legalizację oraz różnego rodzaju kar pieniężnych zasilających budżety jednostek samorządu terytorialnego. W wymienionej kategorii spraw o ile nie interesem faktycznym, to co najwyżej interesem publicznym kieruje się organ I instancji kwestionując uchylenie jego decyzji przez organ odwoławczy. Zawsze to jednak nie jest jego własny interes prawny, czego wymaga art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skuteczne wnoszenie skargi w interesie innych podmiotów, w tym - w interesie publicznym zastrzeżone jest w świetle treści wskazanego przepisu, dla prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. W sytuacji, gdy strona nie jest zainteresowana zaskarżeniem do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, nie ma przeszkód, by organ I instancji uznając tę decyzję za wadliwą wystąpił w tym zakresie z odpowiednią inicjatywą do właściwego prokuratora. W świetle powyższego uznając, iż Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta nie posiadała legitymacji do wniesienia skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2005r., Sąd nie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) o jej odrzuceniu jako niedopuszczalnej.