II SA/Bd 831/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zażalenia oddala skargę. W dniu [...] marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla M. B., na postawie art. 81c ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej powoływanej jako "prawo budowlane" lub "pb") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), wezwał w formie postanowienia (znak [...]) H. G., Z. G., E. G. i H. B. - współwłaścicieli nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]) i jednocześnie następców prawnych inwestora W. G., do dostarczenia organowi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny położonego w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr [...]), tj. jak wskazał Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] października 2015 r. [...] części podstawowej budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w B. na działce o nr geod. [...] obr. [...], w głębi owej działki, przy granicy z posesją sąsiednią - przy ul. [...], pobudowanego legalnie na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1955 r., znak: [...]. W uzasadnieniu PINB wskazał na wynikające z treści art. 81c ust. 1 pkt 1 pb prawo organu do żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Podkreślił przy tym, że toczy się przed nim postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, położonego w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr [...]). Podniósł, że w toku toczącego się postępowania w ww. sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16 wskazał m.in., że dla ustaleń jakie czynności są konieczne dla doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie można pominąć kwestii zgodności robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podlega jakiemukolwiek zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy, wskazując na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), PINB uznał wezwanie o dostarczenie organowi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny za uzasadnione. Skarżący A. S. oraz uczestnik postępowania sądowego F. S. wnieśli zażalenie na "postanowienie-wezwanie" z dnia [...] marca 2018 r., domagając się jego uchylenia, dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonego aktu prawnego mając na względzie całość okoliczności sprawy, a nie jedynie powołaną podstawę prawną przez PINB, a także zobowiązanie PINB do wydania wykonalnej merytorycznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 71 ust. 3 i art. 51 ust.1 pkt 1, art. 4, art 52 pb nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego do funkcji jedynie gospodarczej zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 1955 r., przywracając obecny stan niezgodności z prawem do stanu zgodnego z prawem. Wnoszący zażalenie zarzucili naruszenie: 1) art. 107 kpa - poprzez niespełnienie wymagań stawianym postanowieniom administracyjnym analogicznie jak do decyzji administracyjnych, polegającym na nie wyznaczeniu przez organ nadzoru budowlanego konkretnego zakreślonego terminu wykonania nałożonego zobowiązania do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na mieszkalny; 2) art. 107 kpa - czyniące zaskarżone postanowienie w sposób niedopuszczalny niewykonalnym z powodu braku terminu jego realizacji, dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny; 3) art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 kpa - poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo, które jest niewykonalne było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały; 4) art. 6 kpa i art. 7, art. 2, art. 21 ust. 1Konstytucji RP – w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada wskazana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej wydaje decyzję według okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. 5) art. 6, art. 12 i art. 123 kpa - poprzez pozorne działania organu, w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie, niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia decyzją administracyjną na podstawie art. 71 ust. 3 pb i art. 51 ust.1 pkt 1 pb, postępowania administracyjnego na dzień [...] marca 2018 r. zgodnie z wytycznymi postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. [...] uchylające w całości postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] zawieszające postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w B. II Wydział Cywilny wniosku i H. G. o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]), sygn. akt [...] ([...]); 6) art. 81c ust. 2 pb - poprzez jego niezastosowanie przy zastosowanej niewłaściwej kwalifikacji podstawy prawnej i pozbawienie skarżących stron postępowania merytorycznego rozpoznania przez organ II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy; 7) art. 81c ust. 1 pb - poprzez błędne jego zastosowanie jako podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia; 8) art. 81c ust. 3 pb - poprzez uznanie, że na zaskarżone postanowienie nie służy zażalenie, gdyż nie użyta błędnie podstawa prawna art. 81 c ust 1 pb ma znaczenie, ale treść, żądanie i zobowiązania mają znaczenie dla określeń charakteru prawnego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia A. S. i F. S. wskazali, że PINB wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 81c ust.1 pkt 1 pb i art. 123 kpa nie mając ku temu podstaw w materiale dowodowym sprawy oraz w sytuacji faktycznej możliwości i konieczności bez zbędnej zwłoki wydanie wykonalnej merytorycznej decyzji administracyjnej zgodnie z prawem na podstawie art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 4, art 52 pb nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego, do funkcji jedynie gospodarczej zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 1955 r. Zarzucili, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo z powodu jego niewykonalności z uwagi na brak wyznaczenia zobowiązanym konkretnego terminu jego wykonania i brak nałożenia rygoru określającego negatywne skutki niewywiązania się w wyznaczonym terminie z nałożonego obowiązku prawnego. Podnieśli również, że mając na uwadze - całość wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16 oraz postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. [...] rozstrzygające definitywnie brak tytułu prawnego, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny wymagane art. 199 Kc, - zbędnym dla wydania decyzji administracyjnej jest wystąpienie drugiego koniecznego warunku legalizacji samowoli budowlanej jakim jest decyzja administracyjna WZ i ZT, przy nie spełnieniu pierwszego warunku legalizacji dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez następców prawnych inwestora. W następstwie złożenia ww. zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B. wydał postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. znak [...], w którym na podstawie art. 134 i art. 144 kpa oraz art. 81c ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 pb stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. WINB stwierdził, że organ odwoławczy zobowiązany jest zbadać przesłanki podmiotowe i przedmiotowe dopuszczalności wniesionego odwołania bądź zażalenia oraz, że w sytuacji braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dotyczących dopuszczalności odwołania bądź zażalenia, organ II instancji nie może merytorycznie rozpoznać środka zaskarżenia, a zobligowany jest do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 i art. 144 kpa. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania (zażalenia) o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in. wyłączenie możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Wskazując, że zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. wydane zostało w oparciu o obowiązujące przepisy, tj. art.81c ust. 1 pkt 1 pb i art. 123 kpa, WINB stwierdził, że w ich świetle nie służy stronom na nie prawo do wniesienia zażalenia, w związku z czym na podstawie art. 134 i art. 144 kpa organ odwoławczy zobowiązany był stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia, nie mając możliwości, na tym etapie postępowania, do ustosunkowania się merytorycznie do zarzutów zawartych w zażaleniu. Na powyższe postanowienie WINB skarżący A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia PINB z dnia [...] marca 2018 r. Powtarzając w całości wszystkie zarzuty zawarte w wniesionym w sprawie zażaleniu, skarżący zarzucił dodatkowo naruszenie: 1) art. 126 kpa - poprzez nieustalenie prawidłowo stanu faktycznego i prawnego sprawy z brakiem odniesienia się WINB do zarzutów zażalenia; 2) art. 134 kpa - poprzez stwierdzenie przez organ II instancji niedopuszczalności zażalenia, w sytuacji gdy w rzeczywistości taka możliwość i prawo do zaskarżenia istnieje albowiem z rzeczywistego stanu faktycznego wynika konieczność zastosowania art. 81c ust. 2 pb przy jednoczesnej niedopuszczalności zastosowania obecnie użytego przepisu art. 81c ust. 1 pkt 1 pb; 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa - gdyż organ nie zgromadził całego materiału dowodowego i nie rozpatrzył sprawy w sposób wyczerpujący i nie ocenił materiału dowodowego prawidłowo lecz dowolnie i błędnie, a gdyby nie uchybił tym przepisom nie wydałby błędnego, niedopuszczalnego prawnie postanowienia z błędną podstawą prawną. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na brak odniesienia się przez WINB do zarzutów zażalenia oraz brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 81c ust. 1 pkt 1 pb, gdyż na podstawie tego przepisu organy mogą żądać jedynie dokumentów, które strony posiadają, a nie mogą zadać dokumentów, które strony wezwane nie posiadają, które nawet nie istnieją i wymagają ewentualnie ich wytworzenia na drodze prawnej w przyszłości, jaką jest decyzja ustalająca lub odmawiająca ustalenia WZ i ZT dla zmiany sposobu użytkowania samowoli budowlanej budynku gospodarczego na mieszkalny. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., zatytułowanym "uzupełnienie skargi" skarżący wniósł o uchylenie postanowienia WINB z dnia [...] maja 2018 r. oraz stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] marca 2018 r. jako wydanego bez podstawy prawnej. W przedmiotowym piśmie skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 180/17, przytaczając zawartą w nim argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Objęte skargą postanowienie WINB stwierdzające niedopuszczalność wniesionego zażalenia wydane zostało na podstawie art. 134 oraz art. 144 kpa. Zgodnie z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl zaś art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (rozdział 11) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wskazać należy, że przepis art. 134 kpa dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego (zażaleniowego), w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie (zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 kpa rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) lub stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Przepis art. 134 kpa nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. Przesłanka podmiotowa niedopuszczalności odwołania (zażalenia) oznacza złożenie środka odwoławczego przez podmiot nie mający do tego legitymacji. Z powyższego wynika, że w przypadku wniesienia zażalenia, organ II instancji przed jego merytorycznym rozpatrzeniem zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania przesłanek dopuszczalności zażalenia, w tym więc i przesłanki przedmiotowej dotyczącej prawnej możliwości wniesienia tego środka zaskarżania. Zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia. Przysługuje ono jednak tylko na postanowienia, i to takie których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 kpa, przewidują expressis verbis przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (przepisy kodeksu wyraźnie upoważniają do wniesienia zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienia - postanowienia enumeratywnie wymienione w kodeksie), bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Brak zaś takich unormowań przewidujących dopuszczalność wniesienia zażalenia obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 kpa. Zauważyć bowiem należy, że kwestia dopuszczalności wniesienia zażalenia została skonstruowana na innych zasadach niż w przypadku środka odwoławczego w postaci odwołania. O ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepisy prawa przewidują możliwość jego wniesienia. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wezwał w formie postanowienia H. G., Z. G., E. G. i H. B., jako współwłaścicieli nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]) i jednocześnie następców prawnych inwestora, do dostarczenia organowi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny położonego w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr [...]). Przedmiotowe wezwanie wystosowane zostało do wskazanych osób w trybie art. 81c ust. 1 pkt 1 pb w ramach toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, oraz – jak wynika ze stanowiska PINB - w związku ze wskazaniami zawartymi w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16. Zgodnie z treścią art. 81c ust. 1 pkt 1 pb organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Przytoczony przepis uprawnia więc organ nadzoru budowlanego do zażądania od właściciela obiektu budowlanego udostępnienia mu dokumentów związanych z budową obiektu, przekazaniem go do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem tego obiektu. W orzecznictwie, na tle powyższego przepisu, wyrażono pogląd, że nieprzedstawienie przez właściciela wymaganych dokumentów, np. pozwolenia na budowę, nie oznacza, że właściciel takiego zezwolenia nie posiadał (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1858/00, publ. Lex nr 1693669). Niemniej jednak niedopełnienie, określonego w art. 81c ust. 1 pb obowiązku udostępnienia dokumentów jest zagrożone karą grzywny (art. 93 pkt 10 pb). Niewątpliwie wykonanie uprawnień organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego określonych w art. 81c ust. 1 pb nie wymaga szczególnej formy. Inaczej jest natomiast w przypadku wykonania uprawnień wskazanych w art. 81c ust. 2 pb, gdzie ustawodawca wprost wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz; koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Nie ulega jednak także wątpliwości, że ustawodawca przewidział w art. 81c ust. 3 wyłącznie, że zażalenie przysługuje na postanowienia, o którym mowa w ust. 2. Takie rozróżnienie uzasadnione jest tym, że sporządzenie ocen technicznych i ekspertyz łączy się z kosztami, które – jak wynika z art. 81c ust. 2 zdanie drugie – ponosi osoba zobowiązana do dostarczenia tych ocen i ekspertyz. Ponadto zależy ono od przesłanki, która nie jest jednoznacznie określona, mianowicie – od powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z kolei obowiązek nałożony na podstawie art. 81c ust. 1 polega na złożeniu informacji lub udostępnieniu dokumentów, a więc czynności, z którymi nie wiążą się znaczne koszty. Z tego względu w przypadku nałożenia obowiązku przedłożenia ocen technicznych lub ekspertyz istnieje silniejsza potrzeba ochrony osób zobowiązanych do ich przedłożenia przed ewentualnym naruszeniem prawa. Stąd ustawodawca przewidział możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu obowiązku dostarczenia ocen technicznych i ekspertyz (zob. Z. Kostka, Komentarz do art. 81c, w: A. Gliniecki /red./, Prawo budowlane. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX, 2016). Skoro więc ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na działania organu podjęte w trybie art. 81c ust. 1 pb, co wyraźnie uczynił w przypadku działań podjętych w trybie art. 81c ust. 2 pb obejmujących nałożenie obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych (w sprawie współwłaściciele nieruchomości nie zostali wezwani do dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz), to tym samym za zgodne z prawem należy uznać postanowienie WINB stwierdzające niedopuszczalność wniesionego zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Jednocześnie należy podkreślić, że okoliczność, iż PINB działając w trybie art. 81c ust. 1 pb, wezwał współwłaścicieli nieruchomości do dostarczenia organowi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny w formie postanowienia, powołując przy tym w podstawie prawnej postanowienia także art. 123 kpa, nie oznacza, że w takim wypadku skarżącemu przysługuje prawo do skutecznego wniesienia zażalenia. Przede wszystkim o tym z jakim aktem/czynnością mamy do czynie nie decyduje ich forma, lecz treść. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że podstawę materialnoprawną (merytoryczną) wezwania PINB z dnia [...] marca 2018 r. stanowił przepis art. 81c ust. 1 pkt 1 pb. Niewątpliwie zatem w sprawie mamy do czynienia z wykonywaniem uprawnień nadzoru budowlanego określonych w art. 81c ust. 1 pkt 1 pb, których treścią jest żądanie od współwłaścicieli obiektu budowlanego udostępnienia dokumentów w postaci ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Wobec tego to ten przepis prawa budowlanego stanowił materialnoprawną podstawę działania organu. Działanie to przyjęło formę postanowienia, co jednak nie oznacza po pierwsze, że wezwanie organu pozbawione było podstawy prawnej (w tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 180/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), jako że tą co do istoty stanowił przepis art. 81c ust. 1 pkt 1 pb (podstawa z art. 123 kpa dotyczyła wyłącznie formy działania, a nie treści działania organu), a po drugie, że okoliczność, iż działanie organu przybrało formę postanowienia mogła stanowić podstawę do wniesienia zażalenia, gdyż te jak zaznaczono przysługuje jedynie w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje możliwość jego wniesienia, a w tym wypadku możliwości takiej przepisy prawa nie przewidują. Podsumowując podkreślić należy, że w sprawie mamy do czynienia z wezwaniem, którego podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 81c ust. 1 pkt 1 pb. Na ten bowiem przepis wyraźnie powołał się PINB w przedmiotowym wezwaniu (w tym w jego uzasadnieniu). Na wykonywanie zaś uprawnień organu nadzoru budowlanego w trybie art. 81c ust. 1 pkt 1 pb nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Skoro więc zostało ono w sprawie złożone, to tym samym należało w trybie art. 134 w zw. z art. 144 kpa stwierdzić jego niedopuszczalność, co też prawidłowo uczynił WINB w zaskarżonym postanowieniu. Dla działań organu podjętych w trybie art. 81c ust. 1 pkt 1 pb ustawodawca nie wymaga szczególnej formy. Nadanie jej natomiast, wydanemu w toku toczącego się postępowania wezwaniu, opartemu na podstawie z art. 81c ust. 1 pkt 1 pb, nie oznacza, że działanie organu pozbawione jest podstawy prawnej, jako że tą co do istoty, w sensie materialnym stanowi art. 81c ust. 1 pkt 1 pb (a nie art. 123 kpa, jako że ten dotyczy formy w jakiej organ wykonywał uprawnienia przewidziane w art. 81c ust. 1 pkt 1 pb). W związku z tym, iż organ II instancji przed merytorycznym rozpatrzeniem zażalenia zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania przesłanek podmiotowych i przedmiotowych dopuszczalności zażalenia, a w sprawie jak wykazano nie została spełniona przesłanka przedmiotowa dotycząca istnienia podstawy prawnej do wniesienia zażalenia, WINB nie miał możliwości rozpoznania merytorycznych zarzutów skarżącego dotyczących zasadności, celowości czy legalności działania organu w trybie art. 81c ust. 1 pkt 1 pb. Niemniej jednak należy podkreślić, że w procedurze administracyjnej przewidziane są instrumenty prawne za pomocą których można zwalczać działania organu administracyjnego, kwalifikowane przez skarżącego jako działania bezcelowe, zbędne do załatwienia sprawy, pozorowane itp., np. ponaglenie na przewlekłość postępowania. Procedura administracyjna przewiduje też ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (na bezczynność). Skorzystanie z tych instrumentów prawnych uprawnia do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 53 § 2b ppsa). W tym stanie rzeczy, w konsekwencji ustalenia, iż WINB w sposób zgodny z prawem stwierdził niedopuszczalności zażalenia z uwagi na brak przepisu prawa przewidującego możliwość jego wniesienia, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił złożoną w sprawie skargę.