II SA/Bd 832/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. E. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta L. zobowiązał E. W. i W. W. do udostępnienia nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym Z., gmina L., stanowiącej działki o numerach geodezyjnych [...] spółce akcyjnej spółka E. (skarżącej spółce), w celu wykonania remontu istniejącej sieci elektroenergetycznej SN-15kV relacji [...], stanowiącej własność spółka E. Oddział w T., polegającego na demontażu istniejących trzech słupów linii napowietrznej SN-15kV wraz z fundamentami, montażu trzech nowych słupów linii napowietrznej SN-15kV wraz z fundamentami, montażu nowych izolatorów na słupach oraz montażu nowych przewodów na długości 239 m wraz z regulacją naprężeń. W sentencji decyzji organ określił zakres i czas udostępnienia nieruchomości oraz zobowiązał skarżącą spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że zasadne było wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem spółka zamierza przeprowadzić prace, które pozwolą na utrzymanie należytego stanu linii elektroenergetycznej, zaś właściciele nieruchomości, na których zlokalizowane są przedmiotowe urządzenia, nie wyrazili zgody na udostępnienie swojej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. W. podnosząc, że okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że zamierzone przez spółkę prace wykraczają zakresowo poza te polegające na remoncie, konserwacji lub naprawie istniejącej linii energetycznej, stanowiąc w istocie jej rozbudowę. Zakwestionował też spełnienie przesłanki braku zgody właścicieli na udostępnienie nieruchomości podnosząc, że nie doszło do kategorycznej odmowy zgody na wykonanie przez spółkę zamierzonych prac, a spór dotyczy jedynie warunków, na jakich zgoda ta ma być udzielona. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytoczywszy treść art. 124b ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, że przepis ten uzależnia możliwość ograniczenia prawa własności – zobowiązania do udostępnienia nieruchomości – od konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Wojewoda wskazał, że skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia remontu, odwołać się należy do definicji zawartej w ustawie Prawo budowlane, zgodnie z którą remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wyjaśnił, że remont nie może polegać na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu; w jego wyniku nie może również powstać obiekt o parametrach technicznych lub użytkowych innych niż obiekt pierwotny. Odnosząc te uwagi do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przedwcześnie uznał zamierzone prace za remont, albowiem wnioskodawca nie określił parametrów technicznych nowoinstalowanych urządzeń i nie wskazał, czy parametry nowych elementów linii napowietrznej będą odbiegały od dotychczasowych. W ocenie Wojewody organ I instancji nie poczynił w powyższej kwestii żadnych ustaleń, czy planowane prace ograniczają się wyłącznie do wymiany zużytych słupów, izolatorów i przewodów i zastąpieniu ich nowymi o takich samych parametrach, czy też prowadzą do zainstalowania nowych elementów o innych parametrach technicznych. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego kwestii zgody na udostępnienie nieruchomości organ odwoławczy wyjaśnił, iż za brak zgody uważa się niepowodzenie rokowań, milczenie adresata, jego sprzeciw albo postawienie nieakceptowanych warunków przez którąkolwiek ze stron. Organ I instancji, w ocenie Wojewody, słusznie zatem uznał, iż w rozpatrywanej sprawie właściciele nieruchomości, wobec braku porozumienia z inwestorem co do warunków udostępnienia, zgody na wejście na teren ich nieruchomości nie wyrazili. Pismem z dnia [...] r. spółka E. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 84 oraz 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, gdy ten prawidłowo zakwalifikował zamierzone prace jako remont, niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont i błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii. Uzasadniając zarzuty zawarte w skardze spółka podniosła, że prace polegać mają na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie, nie zaś na rozbiórce istniejącego obiektu i wzniesieniu nowego; że zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia stanowiska o następczej zmianie parametrów istniejącej linii energetycznej ani o uznaniu prac za przebudowę; oraz że wymiana elementów linii nie powoduje zmiany jej przebiegu, długości ani napięcia, a skoro głównym parametrem, jaki należy mieć na uwadze w przypadku obiektu liniowego – zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane – jest jego długość, to dla oceny, czy zajdzie zmiana parametrów linii, bez znaczenia jest ewentualna zmiana parametrów technicznych elementów wchodzących w skład tej linii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności prawem. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego ani procesowego. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Wojewody [...] uchylająca w całości decyzję Starosty [...] i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uchyloną decyzją Starosta L. zobowiązał E. W. i W. W. do udostępnienia ich nieruchomości na rzecz spółki Energa-Operator celem wykonania prac polegających na demontażu istniejących trzech słupów linii napowietrznej SN-15kV wraz z fundamentami, montażu trzech nowych słupów linii napowietrznej SN-15kV wraz z fundamentami, montażu nowych izolatorów na słupach oraz montażu nowych przewodów o określonej długości wraz z regulacją naprężeń. Organ odwoławczy wykazał, że wniosek Starosty o spełnieniu wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej "u.g.n.") nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, ponieważ organ nie poczynił ustaleń odnośnie zmiany parametrów technicznych lub użytkowych nowych elementów linii po realizacji przedsięwzięcia, co z kolei pozwoliłoby na ewentualne uznanie zamierzonych prac jako remont. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. koniecznym dla wydania decyzji kasacyjnej jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy, po pierwsze, stwierdzi on naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją, a po drugie, ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.). Podkreślić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprawdza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnić może wniesioną skargę. W ocenie Sądu w sprawie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym zaskarżone rozstrzygnięcie powzięte zostało prawidłowo. Analiza akt sprawy potwierdza, iż zarzuty organu II instancji względem rozstrzygnięcia Starosty są uzasadnione, przy czym stwierdzonych nieprawidłowości organ odwoławczy nie mógł sanować poprzez samodzielne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem właściwe rozstrzygnięcie sprawy wymaga w ocenie Sądu uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości przez organ I instancji. Wykładnia przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n., stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości wskazuje, iż zobowiązanie właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia tej nieruchomości podmiotowi występującemu do Starosty z wnioskiem o takie zobowiązanie możliwe jest wtedy, gdy celem tego udostępnienia jest wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie urządzeń, w tym – co właściwe dla niniejszej sprawy - przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgodnie z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 p.b. ustawy z [...] r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej "p.b."), jako remont rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie budowlanym, nie mogą być zatem za remont uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu – stanowi to budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.b. ze wszystkimi tego konsekwencjami (por: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 428/14; wyroki NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1906/11, z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1835/10 oraz przywołane tam orzeczenia - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/2010; z dnia 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/2006 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową w rozumieniu art. 3 ust. 7a p.b. (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 października 2016 r., II SA/Łd 560/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 612/15 – dostępne jak wyżej). W kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy słusznie polecił organowi I instancji dokonanie precyzyjnych ustaleń w zakresie ewentualnej zmiany parametrów technicznych lub użytkowych urządzeń po realizacji przedsięwzięcia. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, jakie parametry techniczno-użytkowe uzyska urządzenie, na którym przeprowadzane będą zamierzone prace. Od powyższego zaś zależy, czy prace te da się zakwalifikować jako remont, co przy twierdzącej odpowiedzi otworzy z kolei możliwość ewentualnego zastosowania instytucji z art. 124b ust. 1 u.g.n. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, precyzyjne ustalenie charakteru i skutków zamierzonych prac stanowi, obok spełnienia przesłanki braku zgody właściciela nieruchomości (co w niniejszej sprawie jest bezsporne), decydujący element oceny wniosku o udostępnienie nieruchomości pod kątem spełnienia przesłanek z art. 124b ust. 1 u.g.n. Konieczność przeprowadzenia planowanych prac nie jest, jak przyjął organ I instancji i co słusznie zanegował Wojewoda, samodzielną przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji o udostępnieniu nieruchomości. Poddawszy ocenie prawidłowość zaskarżonej decyzji, Sąd w składzie orzekającym potwierdza, że organ I instancji przedwcześnie uznał za spełnione warunki z art. 124b ust. 1 u.g.n., uzasadniających powzięcie decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co prowadzić musiało do uchylenia rozstrzygnięcia Starosty i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, iż organ odwoławczy ani tym bardziej Sąd w niniejszym postępowaniu, nie rozstrzygnął o kwalifikacji zamierzonych prac - czy są one remontem, czy przebudową, czy może należą do innej kategorii robót. Nie przesądził także, czy odmowa wydania decyzji o udostępnieniu nieruchomości na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zasadna pod względem merytorycznym. Przedmiotem kontroli była prawidłowość decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie, które ze względu na stwierdzoną wadę proceduralną – niekompletność postępowania dowodowego – nie mogło ostać się w obiegu prawnym. Wojewoda zobowiązał jednocześnie organ I instancji do bardziej skrupulatnego skompletowania materiału dowodowego, na podstawie którego wyciąga on wnioski decydujące o kształcie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę. Prawidłowość takiego postępowania organu odwoławczego nie wzbudziła wątpliwości Sądu. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, iż nie zasługują na uwzględnienie. Zastrzeżenia Wojewody względem decyzji pierwszoinstancyjnej zamykają się w dostrzeżonej przezeń nieadekwatności rozstrzygnięcia w zakresie charakteru zamierzonych prac do zebranego w trakcie postępowania materiału dowodowego, mającego potwierdzać przyjęte przez Starostę rozwiązanie. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął kategorycznie, wbrew zarzutom skargi, że zamierzone przez inwestora prace na pewno wykraczają poza zakres remontu. Wskazał jedynie, przywołując ustawowe definicje pojęć odnoszących się do sprawy, że w materiale dowodowym nie ma dość danych pozwalających na jednoznaczne zakwalifikowanie zamierzonych prac jako tych, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Prawidłowe powzięcie decyzji, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. będzie możliwe wtedy, gdy organ rozpoznający wniosek dojdzie do przekonania, że zamierzone na istniejącym obiekcie prace będą polegały na konserwacji, odtworzeniu stanu pierwotnego przy możliwym zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użytych pierwotnie (remoncie), bądź usunięciu zaistniałej awarii, a prace te nie przybiorą postaci budowy lub przebudowy w rozumieniu p.b. Do weryfikacji powyższego konieczne będzie posłużenie się uzupełnionym o odpowiednie dane materiałem dowodowym, do czego prawidłowo zobligował Starostę organ odwoławczy. Nie zasługuje też na poparcie stanowisko skarżącej, jakoby jedynym parametrem, którego ewentualna zmiana podlegać winna weryfikacji w przypadku obiektu liniowego, była długość tego obiektu. Jak wynika z art. 3 pkt 3a p.b. długość obiektu liniowego jest jego parametrem charakterystycznym, odróżniającym obiekt liniowy od określonego w art. 3 pkt 1 p.b. obiektu budowlanego; obiekt liniowy stanowi specyficzny rodzaj obiektu budowlanego. Pojęcie przebudowy odnosi się zaś zarówno do obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 1 p.b., jak i obiektów liniowych, a więc nie ma podstaw, by przy kwalifikacji prac przeprowadzanych na obiekcie liniowym wykluczyć badanie ewentualnych zmian jego parametrów techniczno-użytkowych. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.