II SA/Bd 836/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. M-G na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę II SA/Bd 836/07 Uzasadnienie Edmund M. – G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę parterowego budynku letniskowego konstrukcji drewnianej, zrealizowanego w [...] r., usytuowanego na działce nr [...] w S. G., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz art. 81 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 8, poz. 1071 z późn. zm.) . Z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w S. G. jest Tomasz C., na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu [...] marca 2006 r., w formie aktu notarialnego. Powyższa działka jest dzierżawiona przez skarżącego na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] maja 2002 r. z poprzednim właścicielem nieruchomości – Henrykiem C.. Wcześniej obowiązywała umowa dzierżawy z dnia [...] kwietnia 1993 r. Zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] października 1994 r. (Dz. Urz. Woj. B.., Nr [...], poz. [...]), obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r. powyższa działka przeznaczona była na cele produkcji rolnej. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi S. G., obowiązującym w chwili wydawania decyzji organu I instancji sporna działka znajdowała na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (załącznik graficzny nr [...] zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2003 r. i opublikowany w Dz. Urz. Województwa [...], Nr [...], poz. [...]). W § 24 ust. 2 uchwały ustalono, że powierzchnia jednej działki powinna wynosić co najmniej 800 m². Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] marca 2007 r. przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że na terenie spornej nieruchomości znajduje się budynek letniskowy, parterowy, konstrukcji drewnianej, o wymiarach 4, [...] x 5, [...], który powstał w [...] r. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. skarżący zgłosił do Wójta Gminy zamiar wykonania baraku na narzędzia ogrodnicze. Zgłoszenie zostało przyjęte przez organ bez wniesienia sprzeciwu. Następnie zgłoszeniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżący zgłosił zamiar w Starostwie Powiatowym w B. wykonania domku gospodarczego o wymiarach 25 m². Starosta B. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. zgłosił sprzeciw. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał rozbiórkę obiektu zlokalizowanego na działce [...]. Organ stwierdził, że dokonane przez skarżącego w [...] r. zgłoszenie zamiaru wykonania baraku na narzędzia jest bezskuteczne, bo dotyczy obiektu zrealizowanego już w [...] r. Organ stwierdził również, że na podstawie art. 37 prawa budowlanego z [...] r. niemożliwa jest legalizacja obiektu, z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący odwołał się od decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej rozbiórki obiektu budowlanego położonego na działce nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że ze względu na powstanie samowoli budowlanej w 1994 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., wszczęcie postępowania nastąpiło na podstawie przepisów ustawy dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 38, poz. 229 ze zm.). Samowola budowlana, której dopuścił się skarżący, zdaniem organu, narusza art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji dodał, że w dacie realizacji samowoli przez skarżącego obowiązujące prawo budowlane z 1974 r. nie zwalniało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji obiektów rekreacyjnych i to niezależnie od wielkości oraz sposobu posadowienia na gruncie. Wymóg ten został określony w § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zwolnienie takie dotyczyło wyłącznie altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkiwania realizowanych na terenach pracowniczych ogrodów działkowych. Organ odwoławczy kategorycznie stwierdził, że działka dzierżawiona przez skarżącego nie przynależy do pracowniczych ogrodów działkowych. Nadto zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka przewidziana jest pod zabudowę jednorodzinną, a nie rekreacyjną. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że niedopuszczalna jest legalizacja samowoli budowlanej, z uwagi na brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że sporny obiekt budowlany pobudowano niezgodnie z przepisami, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a lokalizacja jego jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. W skardze do Sądu na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007 r. sygn. [...] skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji, jako naruszającej prawo, ewentualnie: 2) podjęcie mediacji w trybie art. 115 i następne ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3) wstrzymanie wykonania części zaskarżonej decyzji, gdyż jej realizacja przed merytorycznym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy spowoduje powstanie po stronie skarżącego znacznej szkody; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 836/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane oraz przepisy postępowania polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego obiekt nie powinien być przeznaczony do rozbiórki ponieważ spełniał przepisy prawa budowlanego co do jego realizacji bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Nadto zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 prawa budowlanego obowiązującą w czasie realizacji obiektu: "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego". Zdaniem skarżącego zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] do [...] była działką rolną. Powoduje to, że skarżący nabył prawa podmiotowe wynikające z powołanych, ówcześnie obowiązujących przepisów, do legalizacji swojej inwestycji, a jego sytuacja prawna nie powinna być rozpatrywana wg obecnie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak i miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego). Samo zaś uprawnienie organu I instancji do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu. Skarżący uważa, że ma znaczenie fakt, iż właściciel nieruchomości nie wnosił zastrzeżeń, co do inwestycji czynionej przez skarżącego, wręcz przeciwnie akceptował ją, a dopiero po kilku latach następca prawny właściciela złożył zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego o nielegalności zabudowy. Także na podkreślenie zasługuje okoliczność, że to m.in. skarżący finansował przekształcenia gruntu, jednak to przekształcenie miało być ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego jako rekreacyjne, a nie budowlane. W samym zaś postępowaniu dotyczącym zmiany planu skarżący nie brał udziału jako zainteresowany, ponieważ nie był o podejmowanych czynnościach administracyjnych informowany. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego obowiązujący w [...] r. art. 29 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1. prawa budowlanego, do legalnego zabudowania przedmiotowego obiektu o powierzchni 35 m² nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a także zgłoszenie o zamiarze jego wykonania. Natomiast obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt. 2) przewidują możliwość budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m² , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Zdaniem skarżącego przepis ten daje podstawę do przeprowadzenia mediacji w niniejszej sprawie w przedmiocie zabudowy działki istniejącymi budynkami, bez potrzeby toczenia dalszego postępowania. Nadmienić także należy, iż działka dzierżawiona przez skarżącego wynosi 465 m² powierzchni. Tym samym wydana przez WINB decyzja o utrzymaniu decyzji o rozbiórce przedmiotowego obiektu w mocy jest bezzasadna i oparta na błędnej wykładni w/w przepisów. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga nie może być uwzględniona ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uwzględnienie. Poza sporem jest, że wzniesiony obiekt stanowi samowolę budowlaną, której legalizacja jest niemożliwa na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji. Wbrew twierdzeniu skarżącego w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w okresie powstania samowoli, który stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie ma zastosowania z uwagi na okres powstania samowoli, gdyż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który to przepis stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Obiekt został zrealizowany w 1994 r. ustawa Prawo budowlane z 1994 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., a więc zastosowanie mają w sprawie przepisy ustawy dotychczasowej z 1974 r. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest to, iż skarżący wybudował sporny obiekt bez uprzedniego pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem art. 28 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Nie ma przy tym znaczenia, iż obiekt ten jest niewielki, ani nawet okoliczność, że obiekt ten jest tymczasowy, bowiem i takie obiekty wymagały pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów uzyskania pozwolenia na budowę. Nawiasem należy podnieść, iż również w obecnym stanie prawnym tego rodzaju obiekty wymagają dla ich budowy uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt został zrealizowany na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie był przeznaczony pod zabudowę i wobec tego nie można postawić uzasadnionego zarzutu, że z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy organ nadzoru budowlanego orzekł przymusową rozbiórkę tego obiektu. Zgodnie z art. 37 ust. pkt 1 powyższej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że sporny obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem. Teren, na którym został posadowiony przedmiotowy obiekt nie jest i nigdy nie był pracowniczym ogrodem, ani tak jak obecnie stanowi przepis, rodzinnym ogrodem działkowym. Nie mógł zatem mieć w sprawie zastosowania obowiązujący w okresie powstania samowoli § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), który stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: 1) altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Działka, na której znajduje się budynek skarżącego, nie ma i nigdy nie miała statusu pracowniczego ogrodu działkowego i wobec tego nie mogły mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowania cytowane przepisy. Teren, na którym został wybudowany budynek był terenem rolnym bez prawa zabudowy, a nie terenem przeznaczonym pod realizację obiektów o charakterze budynków letniskowych. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.