II SA/Bd 837/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant st. asystent Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...] o przyznaniu K. B. zasiłku celowego w [....] na opłacenie energii elektrycznej w wysokości 50 zł., na dofinansowanie do zakupu środków czystości, gazu butlowego, naprawy pieca, usług MPO i wywozu szamba w wysokości 50 zł oraz na pokrycie części lub całości kosztów leczenia w kwocie 30zł. Rozpoznając odwołanie wniesione przez K. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, że organ pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji żadnych wyjaśnień i argumentów, które wskazywałyby, jakimi kryteriami kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka, konieczne jest miarkowanie przyznanej pomocy. Sytuacja osobista wnioskodawcy potraktowana została zbyt pobieżnie, a ustalenia organu w tym zakresie nie uzasadniają przyznania tak niskiej kwoty (130zł) na realizację wielu różnych potrzeb. W związku z powyższym organ I instancji ponownie powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie spełniania przez stronę przesłanek, o których mowa w art. 39 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz.U. t.j. z 2013, poz.182), a podjęte rozstrzygnięcie powinno zostać należycie uzasadnione. W przypadku decyzji o charakterze uznaniowym to właśnie uzasadnienie pozwala organowi odwoławczemu na ustalenie, czy organ rozpoznając sprawę wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, uzupełnioną pismem z dnia [...] wniósł K. B. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wprawdzie zaskarżona decyzja jest dla niego korzystna, jednakże przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji narusza jego prawa i poddaje pod wątpliwość obiektywność rozstrzygnięcia wydanego ponownie przez ten sam organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jak kpa), zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej trybu przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Decyzja organu pierwszej instancji jest bowiem wadliwa, ponieważ nie zawiera należytego uzasadnienia, jak również istnieje konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ponownej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek wynikających z art. 39 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz.U. t.j. z 2013, poz.182, dalej powoływanej jako ups). Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika jednak, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w indywidualnej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Wydana na tej podstawie decyzja musi zostać poprzedzona zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie zostać należycie uzasadniona, a organy obowiązane są dokonać oceny, czy zgłoszona potrzeba uzasadniona jest szczególnymi okolicznościami, do których powyższy przepis nawiązuje. Aby ocenić, czy wnioskodawca znajduje się sytuacji uzasadniającej udzielenie mu pomocy niezbędnym jest z kolei przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, a następnie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiały dowodowego zgromadzonego w sprawie (art. 7 i 77 kpa). Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie stanowi bowiem integralną część rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. trafnie wykazało szereg naruszeń postępowania przed organem pierwszej instancji, których skutkiem jest konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy w sposób mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylając tę decyzję organ odwoławczy zawarł krytykę podjętego rozstrzygnięcia ze względu na brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wymaganym przez mającą w sprawie zastosowanie normę prawną wynikającą z art. 39 ust.1 ups. Jednocześnie organ wykazał, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie w decyzji organu pierwszej instancji znalazło się stwierdzenie, że ograniczenia w świadczeniu pomocy społecznej spowodowane są trudną sytuacją finansową ośrodka, jednakże stanowisko to nie zostało poparte żadnym uzasadnieniem, a jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w przypadku decyzji uznaniowych, to właśnie uzasadnienie decyzji pozwala dokonać kontroli, czy organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności. Brak należytego uzasadnienia decyzji uznaniowej nie może być natomiast konwalidowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Zaskarżona decyzja zapewnia zatem skarżącemu ochronę jego prawa do domagania się podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, mając na względzie słuszny interes strony. Przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji jest też uzasadnione faktem, iż organ ten ma lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb strony i własnych możliwości finansowych, gdyż to on jest dysponentem środków, z jakich pochodzi pomoc. Uzasadniając zarzuty podniesione wobec zaskarżonej decyzji skarżący wyraził stanowisko, że przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia narusza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 kpa. Oceniając w tym aspekcie legalność zaskarżonej decyzji należy jeszcze raz powołać treść art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej jest zatem procedurą przewidzianą przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, a w tym przypadku i zasad wynikających z przepisów art. 2 i art. 3 u.p.s. stanowiących klauzule generalne i wytyczających ogólne zasady, którymi winny kierować się organy administracji publicznej w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych w ramach pomocy społecznej. W związku z tym uznać należało, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 kpa, gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.