II SA/Bd 837/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny pospolitej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], Wójt Gminy I. orzekł na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), dalej zwana w skrócie również "uuioś", § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. 267 ze zm.), dalej zwana K.p.a., realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny pospolitej - piasku, metodą odkrywkową, bez użycia materiałów wybuchowych, ze złoża kruszywa naturalnego (piasku) "T. – P. I" w kat. C, o powierzchni obszaru górniczego 17,54 ha położonego w granicach działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości T., gmina I. oraz [...],[...] i [...] w miejscowości P., gmina K. Decyzja została wydana została po rozpatrzeniu wniosku Z. P., prowadzącego działalność gospodarczą Z. P. – T. Kopalnia Kruszywa w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W decyzji określono: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia dla terenów sąsiednich i wymagania dotyczące ochrony środowiska, jakie należy uwzględnić w dokumentacji wymaganej do wydania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie Społeczno-Kulturalne "I.-A." z siedzibą w K.. Decyzji zarzucono naruszenie art. 44 uuioś oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo z [...].03.2015 r. zawierające wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. W odpowiedzi na powyższe pismo organ zakreślił wnioskodawcy termin do udzielenia w tym zakresie informacji. Strona, odpowiadając na pismo organu w wyznaczonym terminie, wniosła jednocześnie o wstrzymanie się z wydawaniem rozstrzygnięć merytorycznych do czasu ustalenia dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zakwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało bez uprzedniego rozstrzygnięcia przedstawionego wniosku przed upływem terminu wyznaczonego przez organ, w którym wnioskodawca miał udzielić stosownych informacji. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony nie został rozpatrzony, w szczególności nie wydano w tym przedmiocie postanowienia. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 10 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1, art. 10, art. 44 ust. 1 uuioś uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z [...].04.2015 r. organ I instancji odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Społeczno-Kulturalnego "I.-A." w charakterze podmiotu na prawach strony do przedmiotowego postępowania wskazując w uzasadnieniu, iż Stowarzyszenie nie udokumentowało prowadzenia działalności w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Ponadto zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał interesu społecznego w niniejszej sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożyło Stowarzyszenie Społeczno-Kulturalne "I.-A.". Organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Stowarzyszenie zaskarżyło w dalszej kolejności decyzję Wójta Gminy I. z [...] marca 2015 r., Nr [...]. SKO podniosło, że Stowarzyszenie nie uczestniczyło w niniejszym postępowaniu na prawach strony, mimo złożonego w tym przedmiocie wniosku. Wniosek, o którym mowa, pozostał nierozpoznany do dnia wydania decyzji merytorycznej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wnosząc odwołanie Stowarzyszenie dochowało terminu, jak również posiadało do tej czynności legitymację. Jak wynika z dalszej treści uzasadnienia, organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany. SKO podniosło, że ogólnie sformułowane cele statutowe Stowarzyszenia zostały skonkretyzowane w § 7 statutu i w wyniku tej konkretyzacji można przyjąć, iż istnieje bezpośredni związek pomiędzy celami Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Działania Stowarzyszenia pozostają w związku z uczestniczeniem na prawach strony w niniejszym postępowaniu. Określony bowiem w statucie zakres przedmiotowy działalności Stowarzyszenia pozwala na uznanie go za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 uuioś. Prowadzenie postępowania bez rozpatrzenia wniosku organizacji ekologicznej, którego treść wskazywała na to, że wyraża ona wolę uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie, polega na niewyjaśnieniu katalogu wszystkich podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w tym postępowaniu i traktować należy je jako naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ I instancji bezpodstawnie pozbawił Stowarzyszenie możliwości udziału w postępowaniu, a następnie wydał decyzję kończącą postępowanie w tej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Z. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 40 § 1 K.p.a. Skarżący podniósł, że postanowienie SKO uchylające postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie zostało mu doręczone, a o jego treści skarżący dowiedział się dopiero z treści skażonej decyzji. Wskutek dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu w sposób znaczny zmieniły się okoliczności sprawy. Skarżący wskazał, że nie był informowany przez organ odwoławczy o podejmowanych działaniach, stwierdzając jednocześnie, iż używane przez organ argumenty nie uwzględniają specyfiki rozpoznawanej sprawy. Skarżący zwrócił uwagę, że organizacja ekologiczna wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zgłosiła na sam koniec toczącego się postępowania. Organ odwoławczy powinien zatem dokonać merytorycznej oceny prawidłowości wydanej decyzji, a nie uchylać ją tylko z powodu odmiennej oceny co do możliwości udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwana P.p.s.a. Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z art. 29 K.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Jak wynika z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem zarówno wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie, o czym stanowi art. 31 § 2 K.p.a. W myśl art. 31 § 3 K.p.a., organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna zatem może być uczestnikiem postępowania administracyjnego, gdy dysponuje interesem prawnym. O tym, czy dany podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, decyduje faktyczne powiązanie pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania. Przy czym powiązanie to musi być uzasadnione treścią normy prawa materialnego. Powiązanie takie czyni dany podmiot bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu, dając mu uprawnienie do uczestniczenia w nim na prawach strony. W związku z powyższym, dla zakwalifikowania danego podmiotu jako strony danego postępowania administracyjnego decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego wyznaczające przedmiot tego postępowania. Sprawa niniejsza tyczy się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny pospolitej - piasku, metodą odkrywkową, bez użycia materiałów wybuchowych, ze złoża kruszywa naturalnego (piasku). Zastosowanie zatem mają w przedmiotowym postępowaniu przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Udział organizacji społecznych na prawach strony w tym postępowaniu w sposób szczególny regulują przepisy zawarte w rozdziale 4 cyt. ustawy. Zgodnie z zamieszczonym w tym rozdziale art. 44 ust. 1, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Sięgnąć należy w tym miejscu jeszcze do art. 3 uuioś zawierającego ustawową definicję organizacji ekologicznej, o której mowa w art. 44. Przez organizację ekologiczną rozumieć należy zatem organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Jak stwierdził WSA w Kielcach w wyroku z 4.12.2013 r., II SA/Ke 920/13, nie może być wątpliwości, że organizacja, której celem jest sama tylko ochrona przyrody, również musi być uznana za organizację ekologiczną, która może zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Przenosząc powyższe teoretyczne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w rozpoznawanym postępowaniu pismem z [...].03.2015 r. Stowarzyszenie Społeczno-Kulturalne "I.-A." złożyło, na podstawie art. 44 uuioś, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny pospolitej - piasku, metodą odkrywkową, bez użycia materiałów wybuchowych, ze złoża kruszywa naturalnego (piasku) w miejscowościach T. (gmina I.) oraz P. (gmina Kr.), na prawach strony. Powyższy wniosek wpłynął do organu I instancji [...].03.2015 r. i znajduje się w aktach administracyjnych (k. 111 akt organu I instancji). Jak wynika z załączonego do rzeczonego wniosku statutu, celem Stowarzyszenia "I.-A." jest m.in. promowanie ekologii i ochrony dziedzictwa przyrodniczego (§ 6 pkt 6 statutu). Postępowanie w przedmiocie zgłoszenia wniosku organizacji o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony jest postępowaniem wpadkowym, które winno zostać rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji środowiskowej. Z akt sprawy natomiast wynika, że pismem z [...].03.2015 r. Wójt Gminy I. wezwał Stowarzyszenie do udokumentowania, w terminie 7 dni od dnia odbioru wezwania, prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe wezwanie doręczone zostało adresatowi w dniu [...].03.2015 r., termin do udzielenia odpowiedzi upływał zatem [...].04.2015 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu odbioru wezwania, tj. [...].03.2015 r., wydana została przez Wójta Gminy I. decyzja stanowiąca w niniejszym postępowaniu decyzję pierwszej instancji. Decyzja merytoryczna w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wydana została zatem przedwcześnie, bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii mającej potencjalnie wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak słusznie zauważyło Stowarzyszenie w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 44 ust. 4 uuioś, na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie. Nie rozstrzygając zatem o kwestii dopuszczenia bądź niedopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu przed wydaniem rozstrzygnięcia stanowiącego o istocie sprawy, organ uniemożliwił Stowarzyszeniu udział w postępowaniu. Zwrócić ponadto uwagę należy na to, że z akt sprawy wynika, iż Stowarzyszenie nie figuruje na liście podmiotów, którym została doręczona decyzja z [...].03.2015 r. Skoro organ I instancji do czasu wydania decyzji nie orzekł o dopuszczeniu bądź niedopuszczeniu organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu, uznać należy, że Stowarzyszenie nie było stroną postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie stało to jednak na przeszkodzie do wniesienia przez Stowarzyszenie odwołania w oparciu o art. 44 ust. 2 uuioś, zgodnie z którym organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ I instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Zwrócić uwagę należy na to, że po wydaniu ww. decyzji z [...].03.2015 r. Wójt postanowieniem z [...].04.2015 r., Nr [...] odmówił Stowarzyszeniu "IN-ART" dopuszczenia na prawach strony do postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez SKO w dniu [...].05.2015 r. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że Stowarzyszenie nie udokumentowało prowadzenia działalności w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie oraz nie wykazało interesu społecznego w sprawie uznając, że zawarty w statucie zakres przedmiotowy jego działalności pozwala na uznanie go za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 uuioś. Stwierdzić należy, że strony postępowania prowadzonego przed organem I instancji nie zostały ustalone w sposób wyczerpujący, wobec czego decyzja nie została doręczona organizacji ekologicznej zgłaszającej swój udział w postępowaniu. Naruszyło to zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem, organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady zawartej w art. 10 K.p.a. jest podstawą do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. Uzasadnione jest to koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i koniecznością zagwarantowania dwuinstancyjnego postępowania podmiotom, które w postępowaniu administracyjnym nie uzyskały formalnie statusu strony. NSA w wyroku z 1.07.2014 r., II OSK 219/13, stwierdził, że niewątpliwie dostrzeżenie przez organ odwoławczy wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego polegającej na niewłaściwym ustaleniu katalogu stron postępowania jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przede wszystkim art. 10 § 1 K.p.a. Brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wszystkich jego stron może wypełniać również przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i wymaga oceny w realiach konkretnej sprawy administracyjnej i z punktu widzenia specyfiki tej sprawy. Konsekwencją naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest także naruszenie art. 81 tej ustawy, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W sprawie niniejszej Stowarzyszenie nie miało możliwości odniesienia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, co naruszyło jego gwarancję procesową aktywnego uczestniczenia w obu instancjach postępowania i skutkować musiało wydaniem decyzji kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe słusznie Kolegium oparło wydane rozstrzygnięcie o przepis art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie uznał zatem za zasadne zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a. Również zarzut naruszenia art. 10 i art. 40 § 1 K.p.a. w niniejszym postępowaniu był niezasadny, chociaż niewątpliwie SKO w B. nie doręczyło skarżącemu postanowienie z [...].05.2015 r. uchylającego postanowienie Wójta Gminy I. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Naruszenie to nie miało wpływu na ocenę zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, natomiast skarżący może w dalszym toku postępowania zaskarżyć ww. postanowienie, a rolą organu będzie dokonanie ustaleń odnośnie zachowania przez niego terminu do złożenia skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.